|نیکولا گرجستانی| فرآیند توسعه آمرانه پهلوی دوم
پایگاه اطلاع‌رسانی مرکز اسناد انقلاب اسلامی - دیدگاه: نیکولا گرجستانی؛ کارنامه توسعه پهلوی دوم در 25سال پایانی سلطنتش را می‌توان به سه‌فاز تقسیم کرد: دوره تحکیم (۱۳۴۱-۱۳۳۲)، دوره اصلاحات (۱۳۵۱-۱۳۴۲) و دوره بلندپروازی (۱۳۵۷-۱۳۵۲) .در پی کودتای ۲۸مرداد و بازگشت به ایران، شاه با بحران مشروعیت و حقانیت عمیقی مواجه شد. نقش سازمان‌های امنیتی خارجی در سرنگونی دولت مصدق و بازگشت شاه به قدرت، احساسات احزاب سیاسی، روشنفکران و حداقل بخشی از روحانیون در وابستگی شاه به قدرت‌های خارجی را تقویت کرد. برخلاف دولت ملی مصدق که تلاش می‌کرد مشروعیت خود را بر پایه حمایت مردم استوار کند، حکومت شاه و زاهدی قدرت خود را نه از مردم، بلکه بیشتر از ارتش و دستگاه امنیتی کسب می‌کردند. به گفته یک مقام ارشد آمریکایی آن زمان، «منبع اصلی قدرت شاه، ارتش است». کودتا تلاش مصدق را برای به‌وجود آوردن پایه قدرت و حقانیت نظام در میان مردم ناتمام گذاشت و در نتیجه پایه‌های قدرت نظام مجددا بر عناصر سه‌گانه سنتی در دیکتاتوری رضاشاهی یعنی ارتش، مالکان و برخی از روحانیون، استوار قرار گرفت. در این فاز، اولویت‌های سه‌گانه حکومت پهلوی دوم عبارت بود از تحکیم قدرت، از سرگیری صادرات نفت و اجرای برنامه دوم عمرانی کشور. در این راستا سازمان امنیت (ساواک) تاسیس شد، فعالیت‌های سیاسی مخالفان رژیم، به‌ویژه جبهه ملی و حزب توده سرکوب شد، قرارداد کنسرسیوم نفت با شرکت‌های خارجی امضا شد و فعالیت‌های سازمان برنامه با درآمدهای افزون ناشی از صادرات نفت بازپویا شد. از ویژگی‌های سیاستی در این فاز، تلاش حکومت برای اهرم‌بندی احساسات مذهبی توده‌ها در جهت تقویت مشروعیت نظام بود. این استراتژی شامل پیشبرد رهبران مذهبی و فعالیت‌های حوزه‌ای و انجمنی آنها بود. از جمله عملیات دولت برای جلب رضایت روحانیون تخریب معبد بهاییان بود که مصدق به‌رغم فشار آیت‌الله بروجردی هرگز به آن تن نداد. استراتژی شاه برای تکیه بر روحانیون و بازار در حمایت از حکومتش در کوتاه‌مدت نتایج مثبتی داشت؛ ولی همان‌طور که در بخش‌های بعدی خواهیم دید، این استراتژی در درازمدت با شکست روبه‌رو شد.
مهم‌ترین دستاوردهای حکومت پهلوی دوم در مسیر توسعه: برقراری امنیت، از سرگیری صادرات نفت، اجرای پروژه‌های برنامه دوم عمرانی و فراهم آوردن فضای نسبتا با ثبات اقتصادی که به بازپویش فعالیت‌های بخش خصوصی کمک کرد؛ ولی به‌طور کلی، اوضاع اقتصادی نسبتا بحرانی ماند و به‌رغم درآمدهای نفتی قابل توجه، دولت به لحاظ مالی در تنگنا ماند. پدیده فساد برخاسته از درآمدهای نفتی از دغدغه‌های مهم آن زمان به شمار می‌رفت و شعار «از کجا آوردی» زبانزد مردم شده بود. به نقل از یک پژوهشگر نامدار در باب پیشرفت اقتصادی بعد از کودتا «تا سال۱۳۳۹ تقریبا هیچ‌چیز دائمی و مفیدی به‌دست نیامده بود و کشور ورشکست شده بود.» به علاوه، در عرصه توسعه سیاسی پیشرفت‌های محسوسی مشاهده نشد. اگرچه حکومت تلاش کرد با بنیان‌گذاری حزب ملّیون و حزب مردم در ظاهر یک فضای سیاسی دو حزبی به‌وجود بیاورد، ولی آن دو حزب بیشتر فرمایشی بودند تا واقعی و انتخابات مجلس نیز نمایشی ماند. درنهایت، در سال‌های پایانی فاز تحکیم حکومت پهلوی دوم، انباشت نارضایتی‌ها در اقشار مختلف و مطالبات جامعه برای اصلاحات جدی سیاسی، اقتصادی و اجتماعی دوباره افزایش یافت. با سر کار آمدن جان کندی و تغییر گرایش سیاسی در دولت آمریکا که در آن زمان حامی خارجی اصلی شاه بود، زمینه برای دگرگونی سیاست‌های حکومتی در ایران فراهم شد.
فاز دوم (اصلاحات) با نخست‌وزیری علی امینی که آخرین رئیس دولت نسبتا مستقل و خودایستا در رژیم پهلوی بود، آغاز شد. امینی اعلام کرد که «خزانه دولت خالی است و کشور با بحران مواجه است.» به‌رغم درآمدهای نفتی نسبتا قابل توجه در سال‌های بعد از کودتا، بدهی خارجی ایران از حدود ۱۰میلیون دلار در سال۱۳۳۴ به بیش از ۵۰۰میلیون دلار در ابتدای سال‌های دهه۱۳۴۰ رسیده بود. در عرصه سیاسی، دولت امینی چند گام فوری برای بازکردن نسبی فضای سیاسی برداشت و احزاب سیاسی مخالف، به‌ویژه جبهه ملی، فعالیت خود را تا حدی از سر گرفتند. به‌علاوه، دولت امینی پایه‌های دگرگونی ساختاری در عرصه اقتصادی-اجتماعی را هم فراهم کرد؛ از جمله تدوین برنامه اصلاحات ارضی که پیشران آن وزیر کشاورزی وقت، حسن ارسنجانی بود. همچنین امینی مصمم بود با فساد سران نظامی و دولتی مبارزه کند. وی در اولین سخنرانی خود پس از پذیرش مقام نخست‌وزیری تاکید کرد که اعلی‌حضرت باید بگذارد که خواسته‌هایش را جامه عمل بپوشانم. پس در کار دولت مستقیما مداخله نکنند و به من اعتماد داشته باشند.» شوربختانه دولت امینی زیاد دوام نیاورد؛ چون او نسبتا خودایستا بود و به‌دلیل مداخله شاه در امور حکومتداری مجبور به استعفا شد تا اسدالله علم به جای او جامه صدارت بپوشد. مهم‌ترین رویداد سیاستی در دهه۱۳۴۰ پایه‌گذاری یک سلسله اصلاحات اقتصادی و اجتماعی است که بعضی از آنها با توصیه و فشار دولت دموکرات جان کندی در آمریکا تدوین شد. برنامه اصلاحات شامل اصول ۶گانه‌ای بود که در رفراندوم ۶بهمن۱۳۴۱ به رای گذاشته و با اکثریت قاطع مردم تایید شد. این اصلاحات که به «انقلاب سفید» معروف شد در طول سال‌های بعد به تدریج به ۱۹اصل ارتقا یافت. جمعیت ایران در آن زمان حدود ۲۲میلیون نفر بود که حدود ۷۵درصد آنها در روستاها زندگی می‌کردند و اکثرا بی‌سواد بودند. سه مورد از تاثیرگذارترین اصلاحات از دیدگاه توسعه در زیر مرور می‌شوند:
- اصلاحات ارضی. هدف کلی این اصلاحات دگرگونی اساسی در میزان و نحوه مالکیت اراضی کشاورزی برای افزایش بهره‌وری عمومی جامعه و کاهش شکاف شهر و روستا در سطح زندگی شهروندان بود. برنامه اصلاحات ارضی در سه مرحله پیاده شد. مهم‌ترین دستاورد این اصلاحات، تقسیم اراضی مالکان بزرگ در میان کشاورزانی که حق نسق داشتند (حدود 60درصد جمعیت روستاها) بود. این کنش سیاستی تا حد قابل توجهی سیستم ملوک‌الطوایفی حاکم در مناطق روستایی را دگرگون کرد و از نظر حقوقی، مردم روستایی از رعیت به شهروند تبدیل شدند و برای نخستین‌بار فرصت یافتند تا در زندگی اجتماعی خود عاملیت داشته باشند.
- سپاه دانش. در اوایل دهه۱۳۴۰ حدود 70درصد مردان و ۹۰درصد زنان بالای 15سال بی‌سواد بودند. به علاوه، شکاف بین شهر و روستا در زمینه امکانات آموزشی بسیار محسوس بود: حدود ۲۵درصد از معلمان کشور در روستاهایی که 75درصد جمعیت را شامل بودند، تدریس می‌کردند. سپاه دانش برای سوادآموزی و اشاعه فرهنگ در روستاها با الگوبرداری از سپاه صلح جان کندی پایه‌ریزی شد. ایده این بود که جوانان فارغ‌التحصیل دبیرستانی به جای خدمت نظام وظیفه برای دو سال برای آموزش کودکان و بزرگسالان بی‌سواد به روستاها اعزام شوند. نقش سپاهیان فراتر از آموزش دادن بود. در واقع آنها به عوامل تغییر اجتماعی در روستاها بدل شدند. در ۱۵سال عملیات سپاه دانش، حدود ۲۰۰هزار جوان - پسر و دختر- در روستاها خدمت کردند، هزارها مدرسه ساخته شد و حدود ۲میلیون کودک و یک‌میلیون بزرگ‌سال آموزش دیدند. مهم‌ترین دستاورد این برنامه اصلاحات کاهش نرخ بی‌سوادی به حدود 44درصد برای مردان و حدود 53درصد برای زنان بود.
- حق رای برای زنان. دولت علم بار دیگر ایده نافرجام مصدق در دادن حق رای به زنان را در برنامه دولت خود قرار داد ولی بار دیگر با مخالفت شدید مواجه شد. درنهایت نهالی را که مصدق کاشته بود با تایید مردم در رفراندوم ۶بهمن شکوفا شد و زنان ایران حق رای دریافت کردند. این تحول در چارچوب حقوقی شهروندان ایران آن زمان یکی از مهم‌ترین دستاوردهای تلاش برای توسعه به‌وسیله پهلوی دوم به شمار می‌رود.
این اصلاحات چند وجهی در عرصه‌های مختلف موجب دگرگونی ساختاری مهمی در جامعه ایران شد. در عین حال، برنامه اصلاحات پهلوی دوم پیامدهای جانبی زیادی هم به همراه داشت، از جمله زایش پدیده‌ها، نیازها و خواسته‌های نوظهور. از مهم‌ترین آن پیامدها می‌توان به چند مورد مشخص اشاره کرد. نخست، در عرصه اصلاحات ارضی، نحوه تقسیم زمین‌ها بر مبنی حق نسق بیش از یک‌سوم از جمعیت روستایی آن زمان (خوش‌نشینان) را شامل نمی‌شد. در نتیجه، این توده مردم در چشم‌داشت امکانات شغل و زندگی بهتر به شهرها سرازیر و این موضوع، عامل رشد سریع حاشیه‌نشینی شهری شد. به علاوه، دگرگونی در ساختار مالکیت اراضی کشاورزی یکی از پایه‌های سه‌گانه قدرت نظام (مالکان) را متزلزل کرد و مالکان تدریجا به گروه‌های مخالف حکومت تبدیل شدند. همچنین نحوه تقسیم اراضی موقوفه مورد پسند روحانیون نبود و پایه‌های مخالفت آن گروه را نیز با حکومت فراهم کرد. دوم، عملیات سپاه دانش نیز نیازها و خواسته‌های تازه‌ای در میان باسوادان نوظهور از جمله برای مشارکت در امور اجتماعی و سیاسی ایجاد کرد. علاوه بر این، تجربه عینی سپاهیان با فقر و نابرابری نسبی در مناطق روستایی بر حساسیت سیاسی آنها تاثیرگذار بود و گرایش‌های بعضی از سپاهیان را رادیکالیزه کرد. در برخی موارد، سپاهیان به مردم محلی کمک می‌کردند تا برای دریافت خواسته‌های بیشتر از مالکان و از نهادهای دولتی، سازمان‌دهی کنند. اثرات جانبی مثبت و پیش‌بینی‌نشده این برنامه از جمله تاثیر سیاسی بالقوه در زمینه توانمندسازی مردم و افزایش خواسته‌های سیاسی باعث نگرانی مقامات سپاه دانش و در برخی موارد منجر به اقدامات کنترل سیاسی هم شد که مخالف جوهر و فروهر و آرمان‌های نخستین سپاه دانش بود. سوم، زنان هم با دریافت حق رای خواستار فضای سیاسی مناسب برای اعمال آن حق در انتخابات معنا‌دار شدند. گفتمان رایج در آن زمان به این مضمون بود که حق رای چه فایده دارد. اگر نتوان از آن حق در انتخابات غیر فرمایشی استفاده کرد. اگرچه زنان از دریافت حق رای بسیار خرسند بودند، ولی نیاز به مشارکت معنا‌دار به انباشت نارضایتی‌ها افزود. چهارم، فرآیند اصلاحات و پیشرفت اقتصادی پایه‌های طبقه جدید متوسط را با ذهنیت‌های پیشرو‌تر به‌وجود آورد که می‌توانست با تکامل بیشتر در میان‌مدت به یک پایه جدید قدرت نظام تبدیل شود و با سه پایه سنتی (ارتش، مالکان و روحانیون) رقابت کند. پنجم، سرعت انجام اصلاحات به‌گونه‌ای بود که از ظرفیت جذب زیرساخت‌های نهادهای دولتی و مدنی و پارامترهای فرهنگی موجود فراتر رفت. برای مثال، بسیاری از حاشیه‌نشینان که تازه از روستاها به مناطق شهری سرازیر شده بودند عمدتا از فرهنگ سنتی برخوردار بودند. این توده مردم علاوه بر مشکلات شغلی و معیشتی خود در شهرها، با سبک زندگی مدرن و زیاده‌خواهی‌های اقشار مرفه‌تر مواجه شدند. این پدیده همانند یک شوک فرهنگی-اخلاقی بود که منشأ مشکلات هویتی مهمی در اقشار تهی‌دست تازه وارد در جامعه شهری شد. آمارتیاسن هم به این پدیده اشاره می‌کند که جابه‌جایی ارزش‌ها ممکن است در جامعه اندوه ایجاد کند. ششم، سرعت و گستره اصلاحات در مسیر نوگرایی باعث واکنش متقابل از طرف عده‌ای از روشنفکران و اقشاری که ذهنیت‌های نسبتا سنتی داشتند، شد. در نتیجه ایده‌های «بازگذشت به گذشته» یا «بازگشت به خویشتن» تبدیل به موضوعات عامه‌پسند آن زمانه شدند در این میان واکنش‌های منفی به برنامه اصلاحات شاه، به‌ویژه موضوع حق رای زنان، منجر به تظاهرات وسیع شد که با سرکوب تظاهرات‌کنندگان و کشته شدن تعدادی از آنان و دستگیری و تبعید روحانیون سرشناس از جمله آیت‌الله روح‌الله خمینی شد (معروف به قیام ۱۵خرداد۱۳۴۲).
در عرصه اقتصادی، برنامه سیاستی بسیار مهمی با هدف گسترش بخش تولیدات صنعتی به پیشرانی وزیر اقتصاد وقت، علینقی عالیخانی پیاده شد که همراه با پروژه‌های عمرانی قابل توجه سازمان برنامه تصویر اقتصاد ایران را در طول دهه۱۳۴۰ تغییر داد. اگرچه افزایش تولید و صادرات نفت عامل کلیدی رشد اقتصادی بود، ولی سرمایه‌گذاری‌های بسیار قابل توجه دولت در گسترش ظرفیت تولیدات صنعتی سنگین (ذوب‌آهن، فولاد و پترو شیمی) و حمایت از سرمایه‌گذاری بخش خصوصی به‌ویژه در تولیدات صنعتی سبک، پویایی بخش خصوصی آن زمان را تقویت کرد و پایه‌های اقتصاد نسبتا متوازن‌تر از قبل را مهیا کرد. کارخانه‌های تولید پوشاک و دیگر کالاهای مصرفی و وسایل الکترونیک، از جمله صنایع سبک تازه بنیاد آن دوران بودند که توانستند گام‌های اولیه را در گسترده‌تر کردن ترکیب صادرات، فراتر از فرآورده‌های نفتی بردارند. در نتیجه، در بین سال‌های ۱۳۵۱-۱۳۴۴، رشد درآمد سرانه واقعی ایران به بیش از ۱۰درصد در سال رسید که یکی از بالاترین معیارها در جهان به شمار می‌رفت (نمودار۱) .
نمودار ۱: نرخ رشد واقعی سرانه تولید ناخالص داخلی ایران در سال (۱۳۵۷-۱۳۴۰؛ ۱۹۷۸-۱۹۶۱)
منبع: پایگاه داده‌های بانک جهانی
در این میان، محافل روشنفکری که خواستار اصلاحات فراگیر سیاسی بودند، اغلب سرکوب می‌شدند. در پاییز۱۳۴۵ مقاله‌ای پیشگویانه با عنوان «مغزهای متفکر را دریابید» در مجله نگین منتشر شد که در یکی از مجلات معتبر آن زمان به نام خواندنی‌ها با عنوان «به مردم حق اظهار وجود بدهید» تجدید چاپ شد. این مقاله ماهیت مخمصه‌آمیز نسل جوان ما را در آن زمان نشان می‌داد. نویسنده مقاله پس از اشاره به پیشرفت‌های اخیر کشور، مدعی شد که برای «مغزها» (یعنی جوانان تحصیل‌کرده) خلأ وجود دارد. نویسنده از مخاطب مقاله، یک «شما»ی عام - که منظور شاه بود - پرسید: «به هر حال، برای این متفکران چه کرده‌اید؟» سپس التماس کرد: «مغزها را برای آینده آموزش دهید. مغزهایی که باید کشور را به شیوه‌ای بهتر، مدرن‌تر وآزادتر اداره کنند. اگر به آنها اجازه دهید آزادانه فکر کنند، آزادانه صحبت کنند وآزادانه تصمیم بگیرند، جامعه‌ای پر رونق وشکوفا را برای تاریخ به ارث خواهید گذاشت.» یک عامل سیاسی دیگر در انباشت نارضایتی‌های جامعه، ادامه و گسترش وابستگی حکومت به قدرت‌های خارجی به‌ویژه آمریکا بود. رویداد مهم در این عرصه امضای قرارداد به اصطلاح کاپیتولاسیون (حاکمیت قضایی ایران در باب اتباع آمریکایی) بود که در سال۱۳۴۳منجر به ترور حسنعلی منصور (نخست‌وزیر) به ضرب گلوله محمد بخارایی از فعالان جمعیت مؤتلفه شد. با ترور منصور، امیرعباس هویدا نخست‌وزیر شد. هویدا برای جلب رضایت شاه تلاش زیادی کرد و در زمان او نخست‌وزیر عملا نقش رئیس دفتر را ایفا می‌کرد و نه رئیس دولت. به روایت یک تاریخ‌نویس ایرانی در آکسفورد، هویدا در نزدیک به 13سال نخست‌وزیری خود بیش از هر فرد دیگر، جز ارباب خودش، به جامعه ایران آسیب وارد کرد.»
به‌رغم انباشت نارضایتی‌هایی که منشأ آن نحوه اجرای اصلاحات در عرصه‌های مختلف و کاستی‌ها و سستی‌های همراه آن بود، تحول قابل ذکری در عرصه توسعه سیاسی انجام نگرفت و در نتیجه حکومت نتوانست ظرفیت نظام سیاسی در مدیریت یا پاسخ‌گویی به نیازهای نوظهور را تقویت کند. این روند در اجرای اصلاحات اقتصادی-اجتماعی و فقدان اصلاحات ساختاری در عرصه سیاسی یک حالت سرخوردگی در جامعه را به‌وجود آورد. به عبارت دیگر حکومت پهلوی با اصلاحات قابل توجه خود، انتظارات جامعه را افزایش داد که با واقعیت امر و ظرفیت پاسخ‌گویی حکومت به انباشت خواسته‌های نوظهور همساز نبود. در نتیجه، با نگاه تحلیلی به گذشته می‌توان استدلال کرد که برای رسیدن به نتایج دلخواه، مهم است که فرآیند توسعه نه تنها همگام با ظرفیت پذیرش جامعه به جلو برود، بلکه فراگیر هم باشد و در همه عرصه‌های جامعه تا حد ممکن به‌طور متوازن تحول لازم را به‌وجود آورد. فقدان توسعه سیاسی همراه با فساد مالی و سایر مفاسد که با افزایش سریع قیمت نفت بدتر شد، از مهم‌ترین سستی‌های فرآیند توسعه در این فاز حکومت پهلوی دوم بود.
فاز سوم (بلندپروازی) با نشست سردمداران و نخبگان حکومتی در دو کنفرانس اقتصادی در گاجره و رامسر در سال۱۳۵۳ آغاز و با سرنگونی نظام سلطنتی در ۱۳۵۷ به پایان رسید. به گفته پهلوی دوم، «هدفی که من برای ملت خودم در نظر گرفته‌ام، بی‌گمان هدفی بسیار جاه‌طلبانه و بلندپروازانه است.» در چارچوب بحث درباره گستره عملیات برنامه عمرانی پنجم، کارشناسان ارشد اقتصادی کشور به شاه هشدار داده بودند که برنامه‌های کلان و بلندپروازانه‌ای که او در نظر داشت با ظرفیت جذب زیرساخت‌های موجود همساز نیست و اگر روند معیارهای نابرابری و نامتوازن به همین ترتیب ادامه یابد، به‌طور یقین در آینده بسیار نزدیک کشور شاهد انفجار سیاسی، اقتصادی و اجتماعی خواهد شد. شاه در پاسخ می‌گفت: «این حرف‌ها چیست... باز این اکونومیست‌ها مزخرف می‌گویند... کی به شما گفت این چیزها را بنویسید.» در واقع، شاه فقط به مساله مالی فکر می‌کرد و تصورش این بود که با بالا بردن تولیدات نفتی و افزایش قیمت نفت در بازارهای جهانی می‌توان محدودیت‌های برنامه توسعه پنجم را برطرف کرد. با دوبرابر شدن قیمت نفت، و به‌رغم هشدارهای کارشناسان، شاه دستور داد تا بودجه برنامه پنجم دوبرابر شود. در کنفرانس رامسر، هشدارهای کارشناسان ادامه یافت واز واژه‌های بسیار گویا استفاده شد. الکساندر مجلومیان، معاون سازمان برنامه در پایان گزارش خود نوشت: «این برنامه بوی خون می‌دهد.» ولی شاه به هشدارهای نخبگان اقتصادی خود گوش نداد وحتی یکی از آنها (زنده‌یاد بهمن آبادیان، معاون سازمان برنامه) را از کنفرانس رامسر بیرون کرد. در نهایت، درآمدهای کلان از صادرات نفت به اجرای سیاست‌های توسعه اقتصادی بسیار ناپایدار انجامید که پیامد آن ایجاد تنگناهای زیرساختی، انسداد عملیات اقتصادی و رشد قیمت‌ها بود. متوسط رشد تولید ناخالص در ۵سال قبل از انقلاب به حدود صفر افت کرد (نمودار۱) و با رشد شدید نقدینگی، نرخ تورم از روند بسیار پایین و تک‌رقمی در دهه۱۳۴۰ به بیش از ۲۷درصد در سال۱۳۵۶ رسید (نمودار۲). نکته مهم اینکه در دو سال قبل از انقلاب (۱۳۵۷-۱۳۵۶)، عملکرد اقتصاد ایران بسیار منفی بود: رشد سرانه تولید ناخالص داخلی تجمعی به منفی ۲۰.۳درصد (نمودار۱) و نرخ تورم تجمعی به مثبت ۵۰.۵درصد رسید (نمودار۲). این روند افت شدید قدرت خرید در ظرف دو سال، تاثیر منفی در سطح زندگی حتی طبقه متوسط نوظهور داشت و بر سطح نارضایتی‌های آنها نیز افزود. این داده‌ها بسیاری از ادعاهای پهلوی‌طلبان امروز را مبنی بر اینکه وضعیت اقتصادی در قبل از انقلاب «عالی» بود، زیر سوال می‌برد.
نمودار ۲: نرخ تورم و تولید ناخالص داخلی سرانه واقعی به ریال ۲۰۱۵ (x۱۰۰۰۰)
(۱۳۳۹-۱۳۵۸؛ ۱۹۷۹-۱۹۶۰)
منبع: پایگاه داده‌های بانک جهانی
گرچه برنامه اصلاحاتی که در فاز قبلی آغاز شده بود در نیمه نخست دهه۱۳۵۰هم ادامه یافت و چندین اصل تکمیلی دیگر هم به برنامه اضافه شد، ولی تحولات مهم سیاسی، اقتصادی و اجتماعی از پویایی روند اصلاحات در فاز قبلی کاست و بحران‌های متعدد تازه‌ای را با خود به همراه آورد. به‌رغم نرخ‌های رشد بالای دهه قبل، با آغاز فاز سوم حکومت شاه بسیاری از شاخص‌های اجتماعی (سطح بی‌سوادی، نرخ تولد و نرخ مرگ‌ومیر) هنوز جامعه‌ای را نشان می‌داد که با برخی از مشکلات جدی روبه‌رو بود. پس از «انقلاب سفید» شاه به تدریج در مسیر حکومت استبدادی فزاینده و شبه‌نوگرایی پیش می‌رفت بدون اینکه مردم را وارد فرآیند تحولات کشور کند. البته، ممکن است که تشخیص سرطان غدد لنفاوی شاه (ظاهرا در سال۱۳۵۲) این امر را تحریک کرده باشد. احتمالا شاه می‌خواست در زمانی که هنوز می‌توانست «عادی» کار کند، در پروژه‌های توسعه‌ای و نظامی خود که آنها را ارزشمند می‌دانست، هر چه سریع‌تر حرکت کند. پهلوی دوم چنان به رویکرد خود اطمینان داشت که حتی تصورات توهم‌آمیزی از یک «تمدن بزرگ» برای ایران و تبدیل شدن به پنجمین کشور صنعتی جهان -یا «ژاپن خاورمیانه»- را به دست می‌داد! به گفته شاه، هدف، هموار کردن «والاترین سطح زندگی مادی و معنوی و حداکثر تامین اجتماعی و غنای سرشار روحی و اخلاقی» برای مردم ایران بود. جالب اینکه در تفکر شاه توانمندسازی و آزادی شهروندان و مشارکت آنها در عرصه سیاسی جایگاه به‌خصوصی نداشت.
در عرصه نظامی، برنامه تقویت تسلیحاتی یکی از عوامل کلیدی در سوءمدیریت تلاش‌های توسعه ایران بود. در سال۱۳۵۱، زمانی که رئیس‌جمهور آمریکا (نیکسون) به ایران سفر کرد، او و شاه به توافقی رسیدند که به موجب آن، شاه در خرید تمام تسلیحات و تجهیزات نظامی که لازم می‌دانست، به استثنای سلاح‌های هسته‌ای، آزاد گذاشته شد. در این توافق دو شرط مهم گنجانده شد. نخست، پرداخت هزینه خرید تسلیحاتی را ایران از درآمدهای نفتی خود تامین کند (از طریق افزایش تولید و قیمت نفت) و دوم اینکه شاه متحد نزدیک ایالات متحده باقی بماند. این توافق زمینه را برای هزینه‌های کلان در بخش نظامی فراهم کرد که با فقدان شفافیت در برنامه‌های خرید تسلیحات به ترویج فساد کمک کرد. درآمدهای کلان نفتی نه تنها موجب رشد شدید هزینه‌های ارتش شد، بلکه به افزایش فاحش فساد به‌ویژه در حوزه خرید تسلیحات و در رده‌های بالای سردمداران حکومتی و دربار انجامید تا آنجا که بعضی از آنها به «آقای ۵درصد» یا «خانم ۱۰درصد» معروف شده بودند. با یادآوری معضلی که ایران در آن زمانه با آن مواجه بود، یکی از وزیران کلیدی سابق می‌گوید: الف) هیچ یک از اعضای کابینه (حتی نخست‌وزیر) از جزئیات خریدهای نظامی یا حتی بودجه دفاعی کشور اطلاعی نداشتند. ب) کمبود سیمان در ایران ناشی از استفاده غیرشفاف از نزدیک به ۵۰درصد کل ظرفیت تولید کشور برای ساخت زیرساخت‌های نظامی (از جمله آویز صدها جنگنده جت تازه خریداری‌شده) بود. ج) او همچنین گفته که در یکی از بازدیدهای خود از اسرائیل متوجه شد که برای هر جت فانتوم، قبل از تحویل گرفتن آن، اسرائیل سه خلبان آموزش‌دیده داشته است؛ ولی در ایران برای هر خلبان آموزش‌دیده، سه جنگنده جت وجود دارد!
در عرصه توسعه سیاسی، به‌رغم نشان‌های واضح مبنی بر اینکه جامعه خواستار فضای سیاسی بازتری بود، در سال۱۳۵۳، شاه کلیه احزاب کشور را منحل و با اعلام بنیان‌گذاری حزب «رستاخیز» عملا ایران را تبدیل به یک نظام تک‌حزبی مانند کشورهای توتالیتر کرد. ذهنیت استبدادی شاه تا حدی گسترش یافت که مردم ایران را به زندان یا تبعید از کشور تهدید می‌کرد و می‌گفت: «جای کسی که با قانون اساسی، نظام شاهنشاهی و انقلاب ۶بهمن مخالف است در زندان یا خروج راحت برای همیشه از کشور است.» و اینکه مردم موظفند «...به حزب جدید بپیوندند. کسی حق ندارد جدا و کنار بماند.» به علاوه، ساواک عملیات سرکوب مخالفان سیاسی، به‌ویژه تشکل‌های چپ‌گرا را در دهه۱۳۵۰ تشدید کرد و این پدیده یکی دیگر از علل انباشت نارضایتی‌های مردم شد. در نهایت، هشدار‌ها و پیش‌بینی‌های کارشناسان درست درآمد و انباشت نارضایتی‌های مربوط به پدیده‌های فقر، نابرابری، وابستگی، فساد، سرکوب و بحران هویتی ترکیبی آتش‌گیر در جامعه به‌وجود آورد. در سال قبل از انقلاب، علی امینی مساله را این‌طور تحلیل کرد: «نارضایتی‌ها و ناراحتی‌هایی که امروز در جامعه مشاهده می‌کنیم، مولود سیاست‌های غلط اقتصادی، اجتماعی و سیاسی است که دولت‌هایی که در ۱۵سال اخیر در راس کار بودند، به‌وجود آوردند که در راس آنها سلب آزادی از افراد بود.» و همچنین اسدالله علم، وزیر دربار که از حامیان نزدیک شاه بود، در خاطرات خود نوشت: «وضع طوری است که قاعدتا باید به انقلاب بینجامد.»
۴- ارزیابی کلی فرآیند توسعه در حکومت پهلوی دوم. رویکرد محمدرضا شاه به توسعه به‌طور کلی شبیه تجربه رضاشاه، یعنی رویکرد آمرانه ولی با اهداف و آرمان‌های بسیار بلندپروازانه‌تر از پهلوی اول بود. پهلوی دوم می‌گفت: «من به حرف مردم اهمیت نمی‌دهم، هر کاری را که خودم به صلاح مملکت بدانم انجام می‌دهم.» رویکرد پهلوی دوم به توسعه و کارنامه اصلاحاتی که در دوران ۲۵ساله پایانی حکومت او اجرا شد، آموزه‌های مهمی دارد؛ از جمله سستی‌ها و کاستی‌هایی که در ادامه به‌طور مختصر مرور می‌کنیم.
نخست، استراتژی رشد بخش صنعتی آن زمان عمدتا بر تولیدات جایگزین واردات تاکید داشت. در مقابل، کشورهای در حال توسعه پیشرو مانند کره‌جنوبی با موفقیت بیشتر استراتژی رشد صادرات‌محور را دنبال می‌کردند. یکی از ایرادات مهم مدل رشد در ایران آن زمان، جایگزینی کورکورانه واردات بدون در نظر گرفتن مزیت‌های نسبی و رقابتی کشور بود. گفتمان حاکمان ایران آن روز حکایت از ایرانی می‌کرد که در حال صنعتی شدن فراگیر بود. درواقع، رشد اقتصادی عمدتا توسط بخش نفت و گاز ایجاد می‌شد که سهم آن به بیش از یک‌سوم تولید ناخالص ملی در سال۱۳۵۷ می‌رسید؛ یعنی تقریبا سه برابر سهم آن در ۱۵سال قبل (در بعضی از سال‌های دهه۱۳۵۰ این شاخص حتی به حدود ۵۰درصد هم رسیده بود). در مقابل، سهم کشاورزی از بیش از یک‌چهارم تولید ناخالص ملی در سال۱۳۴۲ به کمتر از ۱۰درصد در ۱۵سال بعد کاهش یافت. بنابراین، در آستانه دروازه‌های «تمدن بزرگ» تولید همه کالاهای کشاورزی وتولیدات صنعتی و معدنی (یعنی جدا از تولیدات نفتی و ساختمانی) در کنار هم فقط در حدود یک‌پنجم کل تولید ملی «ژاپن خاورمیانه» را تشکیل می‌داد. یک مثال بارز دیگر سستی ستون فقرات بخش صنعتی دوران پهلوی دوم را نمایان می‌کند. گرچه در سال۱۳۴۲، صادرات غیرنفتی حدود یک چهارم کل صادرات ایران را تشکیل می‌داد، ولی در سال۱۳۵۶، به‌رغم رشد مطلق قابل توجه صادرات غیرنفتی، ارزش کلیه صادرات غیرنفتی فقط حدود ۲درصد ارزش کل صادرات ایران را به خود اختصاص داده بود.
درحالی‌که ایران با دسترسی آسان به درآمدهای ارزی از صادرات نفت از استراتژی توسعه جایگزین واردات پیروی می‌کرد، کره‌جنوبی و دیگر کشورهای نوظهور آسیای شرقی در آن زمان با فقدان منابع طبیعی ارزان و قابل صدور، استراتژی باز شدن به جهان و تشویق فرآیند رشد بر محور صادرات تولیدات صنعتی را دنبال کردند. صنعتی شدن صادرات محور آن کشورها استراتژی‌ای با هدف سازمان‌دهی ساختار اقتصاد برای تولید کالاهایی بود که کشور مزیت نسبی برای تولید آنها داشت و مهم‌ترین عامل تولید که این کشورها در آن مزیت نسبی داشتند، نیروی کار ارزان بود. یک دهه پس از گرایش به استراتژی صادرات‌محور، تولید سرانه کره‌جنوبی دو برابر شد و کره را به یک کشور نیمه‌صنعتی تبدیل کرد. به‌طور مثال، از سال ۱۹۶۰ تا ۱۹۷۵، سهم کشاورزی در تولید ناخالص داخلی از ۴۵درصد به ۲۵درصد کاهش و سهم تولیدات صنایع از ۹درصد به ۲۷درصد افزایش یافت. این در حالی است که در ایران که از استراتژی جایگزین واردات پیروی می‌کرد، به‌رغم دوبرابر شدن تولید ناخالص سرانه‌اش، این پیشرفت عمدتا نتیجه رشد بخش نفت بود، چون ساختار اقتصاد دگرگونی فاحشی به طرف صنعتی شدن گسترده را تجربه نکرده بود. برای مثال، در ایران قبل از انقلاب، کل تولید کشاورزی و تولیدات صنایع، جدا از نفت و ساختمان، فقط ۲۰درصد تولید ناخالص بود؛ درحالی‌که در کره تولیدات صنعتی به تنهایی ۲۷درصد تولید ناخالص آن کشور را تشکیل می‌داد.
دوم، در مدل توسعه نفت‌محور ایران در زمان پهلوی دوم، سرمایه‌گذاری‌های کلان بیشتر درعملیات «سرمایه‌بر» انجام می‌گرفتند و کمتر در عملیات «کاربر» یا «دانش‌بر». به‌طور مثال، در دهه۱۳۴۰ و نیمه نخست دهه۱۳۵۰، هزینه ایجاد یک شغل در عملیات صنعتی حدود 8 تا 12برابر درآمد سرانه آن زمان بود؛ چون استراتژی توسعه و تکنیک‌های تولید انتخاب‌شده به‌شدت سرمایه‌بر بودند. با چنین هزینه‌هایی این روند نمی‌توانست شغل‌های زیادی به‌وجود آورد و در درازمدت پایدار بماند. برای مثال، در سال۱۳۵۵، تولیدات صنعتی مدرن نوظهور ایران تنها حدود 150هزارنفر یا 6درصد از کل نیروی کار در بخش صنعتی (حدود 2.5میلیون نفر) را به‌کار گرفته بود. در مقابل، سازه مهم در تجربه کره‌جنوبی و دیگر کشورهای منطقه آسیای جنوب شرقی، ترویج عملیات «کار بر» و نه «سرمایه بر» بود که در مسیر رشد پایدار حرکت می‌کرد. این به این دلیل است که اگر مانند استراتژی منتخب در ایران رویکرد سرمایه بر انتخاب شود، در نخستین گام، رسیدن به هدف ایجاد شغل را با مشکل روبه‌رو می‌کند و به علاوه، امکان رقابت در بازارهای صادراتی را پایین می‌آورد و همچنین، امکان ناپایداری رشد را بالا می‌برد. در نهایت، استراتژی‌ای که ایران از آن پیروی می‌کرد، نتوانست به اندازه کافی شغل ایجاد کند. این پدیده همراه با کسری ناگهانی درآمد نفت (قیمت نفت بین سال‌های ۱۳۵5- ۱۳۵3 به‌دلیل رکود جهانی کاهش یافت) و سیاست کاهش در مخارج عمومی به‌وسیله دولت آموزگار برای مهار تورم باعث بیکاری گسترده در مناطق شهری شد. در نهایت آن انبوه بیکاران حاشیه‌نشین، از جمله خوش‌نشینانی که به شهرها سرازیر شده بودند، تبدیل به پیاده‌نظام انقلاب۵۷ شدند. از دیدگاه پایداری، رویکرد به توسعه در دوران پهلوی یک مشکل دیگر هم داشت و آن اثر بلندمدت سیاست‌ها بر محیط زیست بود. برای مثال، صنایع سنگین مانند ذوب‌آهن و فولاد که در منطقه‌های بدون آب پرپا شده بودند به لحاظ زیست‌محیطی در درازمدت پیامدهای جانبی منفی و بسیار جدی به‌بار آوردند. گرچه این جانمایی از نظر امنیتی یک تصمیم منطقی بود، ولی از دیدگاه زیست‌محیطی در درازمدت فاجعه‌بار از آب درآمد. امروز است که می‌بینیم چگونه آن تصمیم‌ها و ادامه آن راهبرد در نهایت منجر به حفر هزارها چاه آب شد و سطح سفره‌های آب زیرزمینی افت شدیدی را متحمل شد.
سوم، برنامه‌های توسعه در ایران به‌شدت گرایش شهری داشت و در نهایت، با وجود اصلاحات ارضی و ابتکارات پیشروی دیگر مانند سپاه دانش و سپاه بهداشت، نتوانست به توانمندسازی گسترده روستاها منجر شود و در نتیجه شکاف نابرابری شهری وروستایی به‌طور قابل توجهی افزایش یافت. برای مثال، در سال‌های قبل از انقلاب درحالی‌که حدود ۸۰درصد جمعیت شهری به آب تمیز دسترسی داشت، ولی در روستاها به‌رغم افزایش خدمات در دهه۱۳۴۰، فقط کمی بیش از ۱۰درصد جمعیت روستایی دریافت‌کننده چنین خدماتی بودند. درباره دسترسی شهروندان شهرنشین و روستانشین به برق هم روند مشابهی می‌بینیم. یک پیامد مهم دیگر این استراتژی بروز نابرابری شدید در درآمدها و امکانات بود. به‌طور مثال، گرچه شاخص جینی در دهه۱۳۴۰ تا حدی افت کرده بود، ولی در سال‌های قبل از انقلاب هنوز در سطح حدود ۰.۵۰باقی مانده بود. به‌علاوه، به‌رغم گشایش چند دانشگاه معتبر، دسترسی به دانشگاه بسیار نابرابر بود. به‌طور مثال در سال۱۳۵۲، فقط حدود ۳درصد از دانشجویان از طبقه کارگر شهرنشین و طبقه روستایی بودند؛ درحالی‌که این گروه‌های اجتماعی بیش از ۸۰درصد جمعیت کشور را تشکیل می‌دادند. همچنین در پژوهش‌های آن زمان تخمین زده شده بود که حدود ۱۵میلیون نفر از جمعیت ایران (بیش از ۵۰درصد) دچار سوءتغذیه و حدود ۴میلیون نفر (۱۳درصد) دچار سوءتغذیه شدید بودند.
چهارم، اقتصاد ایران در اصل بازارمحور بود و به مدد حمایت سیاست‌های اقتصادی عالیخانی در دهه۱۳۴۰ بخش خصوصی از پویایی محسوسی بهره‌مند شد. برای مثال، به روایت پهلوی دوم، در سال۱۳۵۶ ایران‌خودرو از هیوندای کره‌جنوبی اتومبیل‌های بیشتری تولید کرده بود. ولی به‌طور کلی و درعمل، صحنه عملیات بخش خصوصی نوظهور آن زمان ترکیبی بود از یک ساختار رقابتی (معدودی از سرمایه‌گذاران نوآور) و یک ساختار رفاقتی، آنجا که آمیختگی با عناصر حکومتی پشتوانه مهمی برای سرمایه‌گذاران نوظهور بود. دسترسی به مشوق‌های مالی، اعتباری و تجاری در پیشرفت عملیات نوبنیاد سرمایه‌گذاران بخش خصوصی بسیار موثر بود؛ ولی به‌دلیل نحوه اجرای مشوق‌ها، عملیات تولیدی نوظهور در ایران همواره وابسته به حمایت نهادهای دولتی ماند. در مقایسه، در کره‌جنوبی و دیگر کشورهای نوظهور آسیای جنوب شرقی، سیاست مشوق‌های دولتی، در چارچوب استراتژی تشویق ظرفیت رقابتی در بازارهای جهانی انجام می‌گرفت.
* دیدگاه صرفا بازتاب‌دهنده نظرات اساتید، محققان و پژوهشگران در حوزه‌های مختلف تاریخ معاصر است و مرکز اسناد انقلاب اسلامی بر آنست از این طریق فضای نقد و گفتگوی علمی را فراهم نماید. انتشار این مطالب به معنای رد یا تایید محتوای مورد نظر نیست.
