بازخوانی زمینه‌های تأسیس سازمان اوپک
پایگاه اطلاع‌رسانی مرکز اسناد انقلاب اسلامی- آرش نصیری زرقانی؛ در نیمه نخست قرن بیستم، نفت به تدریج از یک منبع انرژی به کالایی راهبردی و یکی از مؤلفه‌های اصلی قدرت اقتصادی و سیاسی در نظام بین‌الملل تبدیل شد. رشد صنایع، گسترش حمل‌ونقل موتوری، افزایش توان نظامی دولت‌ها و وابستگی روزافزون اقتصاد‌های صنعتی به انرژی، اهمیت کنترل منابع نفتی و بازار آن را دوچندان کرد. با این حال، کشور‌هایی که عمده ذخایر نفت جهان را در اختیار داشتند، تا دهه ۱۹۶۰ (دهه چهل شمسی) نقش متناسبی در تعیین قیمت، میزان تولید و نحوه توزیع درآمد‌های نفتی نداشتند. بخش عمده این امور در اختیار شرکت‌های بزرگ نفتی بین‌المللی بود. از همین رو، تأسیس «سازمان کشور‌های صادرکننده نفت» (Organization of the Petroleum Exporting Countries) به اختصار «اوپک» (OPEC) را باید بخشی از روند گسترده‌تر تلاش کشور‌های تولیدکننده برای افزایش نقش خود در مدیریت منابع طبیعی و اصلاح مناسبات نابرابر حاکم بر بازار جهانی نفت دانست.
دوران سلطه شرکت‌های نفتی
در نیمه نخست قرن بیستم، بخش قابل‌توجهی از صنعت نفت جهان در اختیار مجموعه‌ای از شرکت‌های بزرگ غربی بود که بعد‌ها با عنوان «هفت خواهران» شناخته شدند. این شرکت‌ها ـ که عمدتاً ریشه آمریکایی و اروپایی داشتند ـ از طریق قرارداد‌های امتیازی بلندمدت، کنترل اکتشاف، استخراج، پالایش، حمل‌ونقل و فروش نفت خام را در بسیاری از کشور‌های تولیدکننده در دست گرفته بودند. ساختار حقوقی و اقتصادی این قرارداد‌ها به گونه‌ای بود که دولت‌های میزبان، با وجود مالکیت اسمی بر منابع طبیعی، عملاً از قدرت کافی برای تصمیم‌گیری درباره تولید و قیمت‌گذاری برخوردار نبودند. در نتیجه، کشور‌های صادرکننده نفت سهم محدودی از درآمد منابع خود دریافت می‌کردند و در برابر تصمیمات شرکت‌های نفتی ابزار مؤثری برای دفاع از منافع ملی خویش نداشتند. [۱]
این وضعیت در دهه ۱۹۵۰ (دهه سی شمسی) به تدریج با افزایش نارضایتی کشور‌های تولیدکننده مواجه شد. کاهش‌های یک‌جانبه قیمت اعلامی نفت از سوی شرکت‌های بین‌المللی، افزایش وابستگی دولت‌های تولیدکننده به درآمد‌های نفتی و گسترش ملی‌گرایی اقتصادی، از مهم‌ترین عوامل این نارضایتی بود. کشور‌های نفت‌خیز که غالباً اقتصادی متکی به صادرات نفت داشتند، برای اجرای برنامه‌های عمرانی و توسعه‌ای به درآمد‌های حاصل از فروش نفت وابسته بودند. بنابراین، کاهش قیمت نفت تنها یک مسئله تجاری نبود؛ بلکه می‌توانست برنامه‌های توسعه‌ای و حتی ثبات سیاسی این کشور‌ها را تحت‌تأثیر قرار دهد. [۲]
در این میان، تجربه ملی‌شدن صنعت نفت ایران در سال ۱۹۵۱ میلادی / ۱۳۲۹ شمسی اهمیت ویژه‌ای داشت. شکست نهضت ملی ایران در دستیابی کامل به اهداف خود، از یک سو نشان داد که مقابله یک کشور به‌تنهایی با شرکت‌های بزرگ نفتی و قدرت‌های پشتیبان آنها با دشواری‌های جدی روبه‌رو است و از سوی دیگر، مسئله حاکمیت دولت‌ها بر منابع طبیعی را به یکی از موضوعات مهم روابط بین‌الملل تبدیل کرد. تجربه ایران، همراه با تحولات مشابه در دیگر کشور‌های نفت‌خیز، به تقویت این اندیشه کمک کرد که تولیدکنندگان نفت باید از وضعیت انفعالی خارج شده و برای دفاع از منافع مشترک خود به همکاری و هماهنگی روی آورند.
تحولات بازار جهانی نفت در اواخر دهه ۱۹۵۰ (دهه سی شمسی) زمینه اقتصادی لازم برای تحقق این ایده را فراهم کرد. در این دوره، افزایش عرضه نفت و تغییر شرایط بازار، قدرت شرکت‌های بزرگ نفتی را در تعیین قیمت با چالش‌هایی مواجه ساخت. رشد تولید نفت در خاورمیانه و شمال آفریقا، به‌ویژه پس از ورود شرکت‌های مستقل به منابع نفتی جدید، عرضه جهانی را افزایش داد. از سوی دیگر، ایالات متحده در سال ۱۹۵۹ (۱۳۳۸) با اعمال سهمیه واردات نفت، از تولیدکنندگان داخلی خود حمایت کرد و واردات نفت را به حدود ۱۵ درصد مصرف محدود ساخت. در نتیجه، بخش بیشتری از نفت خاورمیانه و شمال آفریقا راهی بازار‌های اروپا شد و فراوانی عرضه افزایش یافت. [۳]
در نظام موجود، پرداختی شرکت‌های نفتی به کشور‌های تولیدکننده بر مبنای قیمت اعلان‌شده محاسبه می‌شد. هنگامی که قیمت بازار آزاد بالاتر از قیمت اعلان‌شده بود، شرکت‌ها از سازوکار تقسیم منافع سود می‌بردند؛ اما با افزایش عرضه و کاهش قیمت بازار، شرکت‌های بزرگ برای جلوگیری از کاهش درآمد خود، قیمت اعلان‌شده را نیز کاهش دادند. نخستین کاهش مهم در سال ۱۹۵۹ (۱۳۳۸)، به میزان ۱۸ سنت در هر بشکه، درآمد چهار کشور تولیدکننده را حدود ۱۰ درصد کاهش داد و کاهش دیگری به میزان ۱۰ سنت در سال ۱۹۶۰ (۱۳۳۹)، فشار بیشتری بر کشور‌های صادرکننده وارد کرد. [۴]
کاهش قیمت در شرایطی رخ می‌داد که کشور‌های تولیدکننده بیش از گذشته به درآمد‌های نفتی نیاز داشتند. اقتصاد‌های تک‌محصولی این کشور‌ها به درآمد‌های ارزی نفت برای تأمین هزینه‌های عمومی، اجرای طرح‌های عمرانی و پیشبرد برنامه‌های اصلاحی وابسته بود. بنابراین، تصمیم شرکت‌های نفتی برای کاهش قیمت، آثار اقتصادی و سیاسی گسترده‌ای در پی داشت. کشور‌های تولیدکننده به تدریج دریافتند که اگر هر یک به‌صورت جداگانه با شرکت‌های بزرگ مذاکره کنند، قدرت چانه‌زنی محدودی خواهند داشت، اما اتحاد میان آنها می‌تواند موقعیتشان را در برابر شرکت‌ها تقویت کند.
نشانه‌های این همگرایی پیش از تأسیس رسمی اوپک نیز پدیدار شده بود. در سال ۱۹۵۹ (۱۳۳۸) کشور‌های عربی تولیدکننده نفت نخستین کنگره نفتی خود را در قاهره برگزار کردند و در قطعنامه‌ای اعلام کردند که هرگونه تغییر در نظام قیمت‌گذاری یا بهای نفت خام باید با مذاکره قبلی با دولت‌های تولیدکننده و صادرکننده صورت گیرد. این اقدام نشان‌دهنده شکل‌گیری نوعی همبستگی میان کشور‌های نفت‌خیز و افزایش آگاهی آنان نسبت به ضرورت دفاع جمعی از منافع خود بود. [۵]
تأسیس اوپک
کاهش‌های پیاپی قیمت نفت سرانجام همان عامل فوری و مقطعی را فراهم کرد که برای تبدیل نارضایتی‌های پراکنده به همکاری سازمان‌یافته مورد نیاز بود. کشور‌های تولیدکننده دریافتند که مشکل آنها صرفاً به قرارداد‌های یک کشور یا تصمیم یک شرکت محدود نیست، بلکه ساختاری در بازار جهانی نفت وجود دارد که امکان می‌دهد شرکت‌های بزرگ بدون مشارکت مؤثر دولت‌های صاحب منابع، درباره قیمت و تولید تصمیم بگیرند. در چنین شرایطی، همکاری میان تولیدکنندگان می‌توانست به ابزاری برای افزایش قدرت چانه‌زنی آنان تبدیل شود.
در سپتامبر ۱۹۶۰ (شهریورماه ۱۳۳۹) نمایندگان ایران، عراق، عربستان سعودی، کویت و ونزوئلا در بغداد گرد هم آمدند و سازمان کشور‌های صادرکننده نفت (موسوم به اوپک)، را بنیان گذاشتند. در ۱۴ سپتامبر (۲۳ شهریور) همان سال، بیانیه‌ای درباره خط‌مشی و اهداف سازمان منتشر شد و در ۲۴ سپتامبر (۲ مهر) قرارداد تأسیس اوپک در پایتخت‌های پنج کشور مؤسس انتشار یافت. به این ترتیب، برای نخستین‌بار بخش مهمی از کشور‌های تولیدکننده نفت تلاش کردند در قالب یک سازمان بین‌دولتی، سیاست‌های نفتی خود را با یکدیگر هماهنگ کنند. [۶]
هدف اولیه اوپک، جلوگیری از کاهش بیشتر قیمت نفت و ایجاد هماهنگی در سیاست‌های نفتی اعضا بود. جلوگیری از رقابت زیان‌بار میان تولیدکنندگان، مقابله با کاهش‌های یک‌جانبه قیمت از سوی شرکت‌های نفتی و دستیابی به درآمدی عادلانه و باثبات برای کشور‌های صادرکننده، از مهم‌ترین اهداف این سازمان به شمار می‌رفت. از این منظر، اوپک را می‌توان نماد تلاش کشور‌های تولیدکننده برای عبور از وضعیتی دانست که در آن شرکت‌های فراملیتی نقش اصلی را در صنعت نفت ایفا می‌کردند و در این زمان بود که حرکت به سوی افزایش نقش دولت‌های ملی در مدیریت منابع انرژی آغاز شد. [۷]
اوپک صرفاً یک نهاد اقتصادی نبود؛ مؤسسان آن دولت‌های نفتی بودند و عالی‌ترین رکن آن را شورای وزیران تشکیل می‌داد. از این رو، تصمیمات سازمان در کنار ملاحظات اقتصادی، متأثر از منافع و مصالح سیاسی اعضا نیز بود. تعیین سقف و سهمیه تولید، سیاست‌گذاری درباره قیمت و هماهنگی مواضع اعضا، موضوعاتی اقتصادی بودند که به‌طور مستقیم با منافع سیاسی و ملی دولت‌های عضو ارتباط داشتند. به همین دلیل، می‌توان اوپک را نهادی در عرصه اقتصاد سیاسی بین‌المللی دانست که اهداف اقتصادی خود را در پیوند با منافع سیاسی کشور‌های تولیدکننده دنبال می‌کرد. [۸]
عضویت کشور‌های دیگر نیز به تدریج گسترش یافت. قطر در ۱۹۶۱ (۱۳۴۰)، اندونزی و لیبی در ۱۹۶۲ (۱۳۴۱)، امارات متحده عربی در ۱۹۶۷ (۱۳۴۶)، الجزایر در ۱۹۶۹ (۱۳۴۸) و نیجریه در ۱۹۷۱ (۱۳۵۰) به سازمان پیوستند و در سال‌های بعد کشور‌های دیگری نیز به عضویت آن درآمدند. مقر اوپک در پنج سال نخست فعالیت در ژنو سوئیس قرار داشت و در اول سپتامبر ۱۹۶۵ (۱۰ شهریور ۱۳۴۴) به وین اتریش منتقل شد. [۹]
اوپک در سال‌های نخست هنوز از انسجام و توان اجرایی لازم برای ایفای نقش تعیین‌کننده در بازار جهانی نفت برخوردار نبود. موفقیت این سازمان در نخستین دهه فعالیت بیشتر در جذب اعضای جدید و جلوگیری از کاهش یک‌جانبه قیمت اعلان‌شده نفت خلاصه می‌شد و نشانه‌های محدودی از همکاری مؤثر اعضا در مسائل مهم وجود داشت. برای نمونه، در جریان جنگ ۱۹۶۷ (۱۳۴۶) اعراب و اسرائیل، اعضای اوپک نتوانستند موضعی کاملاً هماهنگ در قبال کشور‌های مصرف‌کننده غربی اتخاذ کنند و برخی از آنان حتی برای جبران کمبود عرضه، تولید خود را افزایش دادند. [۱۰]
با وجود این محدودیت‌ها، اوپک در نهایت توانست جایگاه خود را در بازار جهانی تثبیت کند. در دهه ۱۹۷۰ (دهه پنجاه شمسی) با افزایش نقش دولت‌ها در مدیریت صنعت نفت و تحولات سیاسی منطقه، سازمان از یک نهاد عمدتاً هماهنگ‌کننده به بازیگری مؤثر در تعیین قیمت و تولید نفت تبدیل شد. در سال‌های ۱۹۷۳ و ۱۹۷۴ (۱۳۵۲ ـ ۱۳۵۳) افزایش بی‌سابقه قیمت نفت نشان داد که اتحاد تولیدکنندگان می‌تواند موازنه سنتی قدرت در بازار انرژی را تغییر دهد و نفت را به ابزاری مهم در پیگیری اهداف اقتصادی و سیاسی اعضا تبدیل کند.
از نظر تشکیلاتی نیز اوپک برای پیگیری اهداف خود دارای چهار رکن اصلی بود: کنفرانس، هیئت عامله، دبیرخانه و کمیسیون اقتصادی. کنفرانس، عالی‌ترین رکن سازمان و متشکل از نمایندگان وزیر کشور‌های عضو بود و وظیفه تعیین خط‌مشی کلی، بررسی عضویت اعضای جدید، تصویب بودجه و تعیین دبیرکل را بر عهده داشت. هیئت عامله بر اجرای تصمیمات کنفرانس و امور جاری سازمان نظارت می‌کرد و دبیرخانه مسئول امور اجرایی بود. کمیسیون اقتصادی نیز با بررسی وضعیت بازار جهانی، عرضه و تقاضا و قیمت‌های بین‌المللی، پیشنهاد‌هایی برای تثبیت قیمت نفت و حفظ قدرت خرید درآمد‌های نفتی ارائه می‌کرد. [۱۱]
جمع‌بندی
تأسیس اوپک حاصل یک عامل منفرد نبود، بلکه نتیجه تلاقی چند روند تاریخی بود: سلطه شرکت‌های بزرگ نفتی بر منابع و بازار، گسترش ملی‌گرایی اقتصادی، تجربه ملی‌شدن نفت در کشور‌های تولیدکننده، افزایش وابستگی دولت‌ها به درآمد‌های نفتی و سرانجام کاهش‌های یک‌جانبه قیمت نفت در سال‌های ۱۹۵۹ و ۱۹۶۰ (۱۳۳۸ و ۱۳۳۹). این عوامل کشور‌های نفت‌خیز را به این جمع‌بندی رساند که دفاع از منافع ملی در برابر شرکت‌های بزرگ، بدون همکاری و هماهنگی جمعی دشوار است. از این منظر، اوپک را باید نه صرفاً یک سازمان اقتصادی، بلکه جلوه‌ای از تلاش کشور‌های صاحب منابع طبیعی برای افزایش حاکمیت خود بر ثروت‌های ملی و تغییر موازنه قدرت در اقتصاد سیاسی جهانی دانست.
پی‌نوشت‌ها
[۱]افروغ، عبدالمحمد و اسفندیاری، زینب (۱۴۰۵). سازمان کشور‌های صادرکننده نفت (اوپک). نشریه رهیافت‌های نوین در مطالعات اسلامی، دوره هشتم، شماره ۲۶، ص ۷۷۸.
[۲]حسنی، علیرضا و قاسمی، عاطفه (۱۴۰۰). اوپک، حقوق و سیاست نفتی ایران در قبل و بعد از انقلاب اسلامی ایران. نشریه مطالعات حقوق، دوره جدید، شماره ۲۰، ص ۳۶.
[۳]درایسدل، آلاسدایر و بلیک، جرالد اچ. (۱۳۸۶). جغرافیای سیاسی خاورمیانه و شمال آفریقا، ترجمه دره میرحیدر، چاپ پنجم، تهران: دفتر مطالعات سیاسی و بین‌المللی وزارت امور خارجه، ص ۴۴۴.
[۴]همان، ص ۴۴۵.
[۵]حسنی و قاسمی، ص ۳۷.
[۶]همان.
[۷]افروغ و اسفندیاری، همان، صص ۷۷۹ و ۷۸۰.
[۸]حشمت‌زاده، محمدباقر (۱۳۹۰). پنجاه سال اوپک و سیاست. نشریه راهبرد، سال بیستم، شماره ۶۰، ص ۱۱۴.
[۹]تارنمای سازمان اوپک.
[۱۰]درایسدل و بلیک، همان.
[۱۱]سعادت، فتح‌اله (۲۵۳۵). نقش ایران در سازمان کشور‌های صادرکننده نفت «اوپک»، بی‌جا، صص ۹ و ۱۰.
