مروری بر سیر تحول نهاد پلیس در ایران معاصر
پایگاه اطلاع‌رسانی مرکز اسناد انقلاب اسلامی؛ برقراری نظم و امنیت همواره یکی از وظایف اساسی حکومت‌ها در ایران بوده است. با این حال، شیوه تأمین امنیت و نهاد‌های مسئول آن در طول تاریخ ثابت نمانده و متناسب با تحولات سیاسی و اجتماعی کشور تغییر کرده است. در دوره‌های پیشامدرن، مأمورانی همچون داروغه، محتسب، شحنه و گزمه مسئولیت‌های مختلفی در زمینه حفظ نظم و امنیت داشتند؛ اما با شکل‌گیری دولت مدرن، نیاز به ایجاد سازمان‌های منسجم، تخصصی و متمرکز انتظامی بیش از گذشته احساس شد.
شکل‌گیری نظمیه در دوره قاجار نقطه مهمی در این تحول بود و پس از آن، نهاد‌هایی همچون ژاندارمری و شهربانی در ساختار انتظامی کشور پدید آمدند. انقلاب اسلامی نیز فصل تازه‌ای در این روند گشود و با شکل‌گیری کمیته انقلاب اسلامی و سپس ادغام شهربانی، ژاندارمری و کمیته در سال ۱۳۷۰، «نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران» تشکیل گردید. همچنین این ساختار در سال ۱۴۰۱ با عنوان فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران (فراجا) وارد مرحله جدیدی شد.
آنچه که در یادداشت حاضر می‌آید، صرفاً مروری بر این مسیر تاریخی و مهم‌ترین نقاط تحول نهاد پلیس در ایران، از ساختار‌های انتظامی سنتی تا شکل‌گیری فراجا است؛ لذا بررسی دقیق چگونگی شکل‌گیری، ساختار، کارکرد و تحولات هر یک از این نهادها، خود موضوع پژوهشی مستقل و مفصل است.
نظم و انتظام در ایران پیشامدرن
در دوره صفویه، سازمان‌های انتظامی شهری نسبت به گذشته شکل منسجم‌تری پیدا کردند. سازمان مأمور نظم و نگهبانی در پایتخت زیر نظر دیوان‌بیگی قرار داشت و در رأس ساختار انتظامی شهر، «داروغه» قرار می‌گرفت. داروغه را می‌توان رئیس یا فرمانده انتظامی شهر دانست و مأمورانی مانند گزمه، گزک یا نیرک در انجام وظایف به او کمک می‌کردند. «میرشب» نیز مسئول حفظ امنیت شهر در شب، مقابله با سرقت و دستگیری دزدان بود.
در کنار این مأموران، «کشیک‌چی‌ها» وظیفه مراقبت از محلات و دروازه‌های شهر را بر عهده داشتند. کشیک‌چی‌باشی به عنوان سرکشیک، گروهی از کشیک‌چی‌ها را هدایت می‌کرد که غالباً از اهالی محل انتخاب می‌شدند. «کلانتر» نیز در ساختار اجتماعی و انتظامی شهر جایگاهی مهم داشت و در تعیین کدخدایان، رؤسای اصناف و ریش‌سفیدان محلات و رسیدگی به شکایات میان کسبه و اصناف نقش ایفا می‌کرد. گروه دیگری با عنوان «احداث» نیز مأمور جست‌و‌جو و دستگیری متهمان و مظنونان بودند و مستقیماً زیر نظر داروغه فعالیت می‌کردند. [۱]
با سقوط صفویه و روی کار آمدن افشاریه و زندیه، تغییر بنیادینی در این ساختار ایجاد نشد و سازمان‌های انتظامی عمدتاً بر همان الگوی پیشین به فعالیت خود ادامه دادند. [۲]
در دوره قاجار، اما مسئله امنیت به یکی از مهم‌ترین چالش‌های حکومت تبدیل شد. گستردگی جغرافیایی کشور، حضور قبایل و عشایر، ناامنی راه‌ها، حملات ایلات به شهرها و کاروان‌ها، ضعف نیرو‌های امنیتی، ناکارآمدی نظام اداری، فقر و فشار‌های اقتصادی، دخالت قدرت‌های خارجی، جنگ‌های متعدد و شورش‌های داخلی، امنیت شهرها و راه‌ها را با مشکلات جدی مواجه کرده بود. شکست‌های ایران در برابر روسیه و افزایش نفوذ قدرت‌های اروپایی نیز اهمیت مسئله امنیت را دوچندان کرد. [۳]
در چنین شرایطی، ضرورت ایجاد سازمان‌های منظم‌تر و متمرکزتر برای برقراری نظم شهری و تأمین امنیت بیش از گذشته احساس شد. پیش از شکل‌گیری پلیس جدید، نظم شهرها همچنان بر عهده داروغه و مجموعه مأمورانی مانند محتسب، شحنه، گزمه و شبگیر بود. داروغه زیر نظر دیوان‌بیگی فعالیت می‌کرد و این ساختار، فاقد تمرکز و سازمان‌یافتگی پلیس مدرن بود. [۴]
نقطه عطف در این روند به دوره ناصرالدین‌شاه بازمی‌گردد. شاه قاجار در دومین سفر خود به اروپا با مشاهده نظم و تشکیلات پلیس وین، تحت‌تأثیر قرار گرفت و از دولت اتریش درخواست کرد فردی برای ایجاد چنین سازمانی در ایران اعزام کند. در پی این درخواست، کنت دو مونت فرت به ایران آمد و مأمور ایجاد و سازمان‌دهی پلیس جدید شد و لقب «نظم‌الملک» گرفت. با فعالیت او، اداره‌ای با عنوان «اداره نظمیه و پلیس دارالخلافه» تأسیس گردید و رئیس آن «رئیس کل پلیس» یا «رئیس مستحفظین امنیت عامه» نامیده شد. کنت پیشنهاد استخدام ۴۰۰ پلیس پیاده و ۶۰ پلیس سوار را مطرح کرد و برای این تشکیلات، محلی در خیابان چراغ گاز در نظر گرفته شد. همچنین او کتابچه‌ای درباره اصول و وظایف پلیس تنظیم کرد که به تأیید شاه رسید. [۵]
به این ترتیب، نظمیه را می‌توان نخستین تجربه جدی ایران برای ایجاد پلیسی به سبک جدید اروپایی دانست. این سازمان در سال‌های بعد دستخوش تغییرات فراوان شد و فرایند تشکیل یک دستگاه انتظامی متمرکز و سراسری همچنان ادامه یافت. در کنار نظمیه، ایجاد ژاندارمری نیز گام مهم دیگری در سازمان‌دهی امنیت کشور بود. در سال ۱۲۸۸، سازمان ژاندارمری دولتی با استفاده از افسران سوئدی شکل گرفت و به دلیل حضور این افسران، در میان مردم به «ژاندارمری سوئدی» شهرت یافت. این سازمان یکی از منظم‌ترین سازمان‌های تأمینیه آن زمان بود و بعد‌ها پایه تشکیلات امنیه و ژاندارمری کل کشور قرار گرفت. [۶]
پیش از آن نیز مورگان شوستر آمریکایی که برای سامان‌دهی امور مالی ایران به استخدام دولت درآمده بود، برای وصول مطالبات دولت از ملاکان و اعیان، سازمانی با عنوان «ژاندارمری خزانه» ایجاد کرده بود؛ اما این سازمان پس از اولتیماتوم روسیه و اخراج شوستر منحل شد. ژاندارمری دولتی در ادامه، عمدتاً مسئول تأمین امنیت راه‌ها و مناطق خارج از شهرها شد و بدین ترتیب به تدریج تقسیم کار میان نظمیه در محیط‌های شهری و ژاندارمری در مناطق برون‌شهری شکل گرفت.
سازمان‌یابی دستگاه انتظامی
تحولات سیاسی سال‌های پایانی قاجار و پیروزی مشروطه بر ساختار نهاد‌های انتظامی نیز تأثیر گذاشت. پس از فتح تهران و خلع محمدعلی‌شاه از سلطنت، ریاست نظمیه به یپرم‌خان ارمنی (از مجاهدان مشروطه) سپرده شد. در همین دوره، سازمانی با عنوان «ژاندارم پلیس» در مجموعه نظمیه ایجاد شد که هدف آن حفظ نظم در تهران و مناطق پیرامونی بود و حتی احتمال داده می‌شد که در آینده جایگزین امنیه دولتی شود. [۷]
در سال‌های بعد، نظمیه به تدریج در ساختار دولت مرکزی جایگاه متفاوتی پیدا کرد و در نهایت ارتباط آن با وزارت جنگ افزایش یافت. در دوره قدرت‌گیری رضاخان، تمرکز قدرت سیاسی و اداری با تمرکز تشکیلات نظامی و انتظامی نیز همراه شد. در دی‌ماه ۱۳۰۲، با پایان همکاری افسران سوئدی، سرهنگ محمدخان درگاهی (از افسران ژاندارمری)، به ریاست نظمیه منصوب شد. درگاهی تلاش کرد ساختار نظمیه تهران و شهرستان‌ها را منسجم کند و «نظام‌نامه تشکیلات کل نظمیه» را تدوین و برای تصویب به هیئت وزیران ارائه داد. وی همچنین در توسعه سازمان نظمیه نقش داشت، هرچند در اواخر سال ۱۳۰۸ و پس از افتتاح زندان قصر، از ریاست نظمیه برکنار شد. [۸]
در دوره پهلوی، نظمیه (شهربانی) و ژاندارمری به دو رکن اصلی دستگاه انتظامی کشور تبدیل شدند. شهربانی بیشتر مسئول برقراری نظم و امنیت در شهرها بود و ژاندارمری مأموریت امنیت مناطق روستایی، راه‌ها و مناطق برون‌شهری را بر عهده داشت. این تقسیم کار اگرچه تفاوت‌های سازمانی و مأموریتی میان دو نهاد ایجاد کرد، اما هر دو در حوزه‌هایی مانند حفظ نظم، برخورد با جرائم و ایفای نقش به‌عنوان ضابط قضایی، وظایف مشترکی داشتند. این ساختار تا انقلاب اسلامی سال ۱۳۵۷ ادامه یافت.
تحول ساختاری نهاد پلیس پس از انقلاب اسلامی
با وقوع انقلاب اسلامی، ساختار امنیتی کشور دستخوش تحول بنیادین شد. در نخستین ماه‌های پس از پیروزی انقلاب، در کنار شهربانی و ژاندارمری، «کمیته انقلاب اسلامی» نیز شکل گرفت. یکی از مهم‌ترین زمینه‌های تشکیل کمیته، وضعیت تسلیحات به‌جا مانده از درگیری‌های انقلاب بود؛ زیرا سلاح‌هایی که در جریان سقوط رژیم پیشین به دست مردم افتاده بود، می‌توانست در صورت عدم سامان‌دهی، مورد سوءاستفاده گروه‌های ضدانقلاب قرار گیرد. از این رو، ضرورت جمع‌آوری سلاح و برقراری نظم از مهم‌ترین انگیزه‌های اولیه تشکیل کمیته انقلاب اسلامی بود. [۹]
به این ترتیب پس از پیروزی انقلاب، شهربانی با ساختار پیشین خود به فعالیت ادامه داد، اما کمیته‌های انقلاب نیز در عرصه امنیت شهری وارد عمل شدند. در این دوره، شهربانی و کمیته انقلاب اسلامی به‌صورت موازی مسئولیت امنیت شهری را بر عهده داشتند و ژاندارمری نیز در مناطق خارج از شهرها و قصبات فعالیت می‌کرد. [۱۰]
اگرچه هر یک از این سازمان‌ها وظایف اختصاصی داشتند، بخش قابل‌توجهی از مأموریت‌های آنها در حوزه نظم و امنیت همپوشانی داشت. برای مثال، صدور گواهینامه رانندگی و گذرنامه از وظایف خاص شهربانی و امور نظام وظیفه از مسئولیت‌های ژاندارمری بود، اما در زمینه‌هایی مانند برقراری نظم، ایجاد امنیت و ایفای نقش ضابط قضایی، شباهت زیادی میان وظایف آنها وجود داشت. [۱۱]
ادامه فعالیت موازی این سه سازمان در سال‌های پس از انقلاب، سرانجام ضرورت ادغام و ایجاد یک سازمان واحد انتظامی را مطرح کرد. قانون نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران مقرر کرد که نیرو‌های انتظامی موجود، یعنی شهربانی، ژاندارمری و کمیته، در یکدیگر ادغام شوند و سازمانی با عنوان «نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران» تشکیل شود. این نیرو از ۱۲ فروردین ۱۳۷۰ در قالب ساختار جدید فعالیت خود را آغاز کرد. بر اساس ماده نخست قانون نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران، هدف این سازمان «استقرار نظم و امنیت و تأمین آسایش عمومی و فردی و نگهبانی و پاسداری از دستاورد‌های انقلاب اسلامی» در قلمرو جمهوری اسلامی ایران تعیین شد. [۱۲]بدین ترتیب، برای نخستین‌بار سه مجموعه اصلی انتظامی و امنیتی کشور در قالب یک سازمان واحد قرار گرفتند.
وظایف نیروی انتظامی نیز بسیار گسترده تعریف شد. استقرار نظم و امنیت، مقابله با خرابکاری، تروریسم و شورش، تأمین امنیت اجتماعات و راهپیمایی‌های قانونی، حفاظت از اماکن، حفاظت از شخصیت‌ها، مبارزه با مواد مخدر و قاچاق، پیشگیری و کشف جرم، اجرای احکام قضایی، تشخیص هویت، کنترل مرزها، اجرای مقررات گذرنامه، راهنمایی و رانندگی، وظیفه عمومی و نظارت بر اماکن عمومی از جمله مهم‌ترین وظایفی بود که در قانون برای این نیرو تعیین شد. همچنین همکاری با سایر نیرو‌های مسلح، پلیس بین‌الملل، دستگاه‌های دولتی و نهاد‌های مختلف و انجام امور امدادی و مردم‌یاری نیز در زمره مأموریت‌های آن قرار گرفت. [۱۳]
تشکیل نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران (ناجا) تنها به معنای ادغام سه سازمان نبود، بلکه تلاش شد یک ساختار یکپارچه انتظامی با حوزه مأموریت سراسری ایجاد شود. از این منظر، روندی که با داروغه و محتسب آغاز شده و در دوره قاجار و پهلوی به نظمیه (شهربانی) و ژاندارمری رسیده بود، در دهه نخست پس از انقلاب وارد مرحله‌ای تازه شد.
اما مرحله جدید تحول ساختاری پلیس در سال ۱۴۰۱ رقم خورد. در این سال، ساختار نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران به «فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران» ارتقا یافت و عنوان اختصاری «ناجا» به «فراجا» تغییر کرد. این تغییر، ارتقای جایگاه سازمانی فرماندهی انتظامی را نیز در پی داشت. بر اساس گزارش‌های منتشرشده، با این تغییر، فرمانده انتظامی در سطح فرماندهان ارتش و سپاه قرار گرفت و ساختار انتظامی از جایگاه پیشین خود به‌عنوان یک نیروی انتظامی به سطح «فرماندهی کل» ارتقا یافت. [۱۴]
با این تغییر، عنوان «فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران» یا «فراجا» جایگزین «نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران» یا «ناجا» شد و معاونت اطلاعات ناجا نیز به سازمان ارتقا یافت. این تحول، تازه‌ترین مرحله در مسیر چند دهه تغییر ساختار سازمان پلیس در جمهوری اسلامی ایران به شمار می‌رود. [۱۵]
جمع‌بندی
سیر تحول پلیس در ایران معاصر، بازتابی از تحول ساختار دولت و شیوه مواجهه حکومت‌ها با مسئله نظم و امنیت است. داروغه و گزمه و محتسب در ساختار سنتی شهرها، جای خود را به نظمیه و ژاندارمری در دوره شکل‌گیری دولت مدرن دادند و پس از انقلاب و در سال ۱۳۷۰ شهربانی، ژاندارمری و کمیته‌های انقلاب اسلامی در قالب نیروی انتظامی ادغام شدند. تبدیل ناجا به فراجا در سال ۱۴۰۱ نیز مرحله دیگری از این روند بود. چنین روندی نشان می‌دهد که نهاد پلیس در ایران، همواره همگام با تحولات سیاسی و اداری کشور، در حال بازتعریف ساختار و مأموریت‌های خود بوده است.
پی‌نوشت‌ها
[۱]شعبانی، رضا (۱۳۶۹). تاریخ اجتماعی ایران در عصر افشاریه، جلد اول، چاپ دوم، تهران: مؤسسه انتشارات نوین، صص ۲۲۴ و ۲۲۵.
[۲]امین‌صارمی، نوذر (۱۳۹۵). تطور ساختار و تشکیلات انتظامی در ایران دوره قاجاریه. فصلنامه مطالعات تاریخ انتظامی، سال سوم، شماره ۸، ص ۱۲۵.
[۳]رشیدیان زرینی، علی؛ جان‌احمدی، فاطمه و قصری، محمد (۱۴۰۱). تحول ساختار نیروی انتظامی ایران در عصر قاجار (۱۱۷۵ تا ۱۳۰۴ ش) بر اساس اسناد تاریخی. فصلنامه گنجینه اسناد، سال سی‌ودوم، دفتر سوم، شماره ۱۲۷، ص ۴۰.
[۴]تارنمای مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های سیاسی، «از نظمیه تا نیروی انتظامی؛ تاریخچه نیروی پلیس از گذشته تا حال حاضر»، بازیابی‌شده در ۳۰ خرداد ۱۴۰۰.
[۵]طباطبایی، کمال‌الدین (۱۴۰۲). روند تشکیل نیروی امنیتی ـ نظامی شهری در تاریخ ایران. هفتمین همایش بین‌المللی مطالعات دینی علوم انسانی و اخلاق زیستی در جهان اسلام، ۷ اردیبهشت ۱۴۰۲، تهران، ص ۹.
[۶]افسر، پرویز (۱۳۳۲). تاریخ ژاندارمری، چاپخانه قم، ص ۴۵.
[۷]قائم‌مقامی، جهانگیر (۲۵۳۵). تاریخ ژاندارمری ایران؛ از قدیم‌ترین ایام تا عصر حاضر، بی‌جا، ص ۹۴.
[۸]تهرانی شفق، اکبر (۱۳۸۸). نیروی انتظامی سه هزار ساله ایران، چاپ اول، تهران: انتشارات بوستان، ص ۱۱۲.
[۹]کوشکی، محمدصادق و صفاری، سهیل (۱۴۰۲). کمیته‌های انقلاب اسلامی ۱۳۶۴ ـ ۱۳۵۷، چاپ اول، تهران: مرکز اسناد انقلاب اسلامی، ص ۲۳.
[۱۰]تهرانی شفق، همان، ص ۱۲۴.
[۱۱]همان، ص ۱۲۸.
[۱۲]تارنمای مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، قانون نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران، ۲۶ تیرماه ۱۳۶۹.
[۱۳]همان.
[۱۴]خبرگزاری مهر، «جزئیات تغییر ساختار نیروی انتظامی به فرماندهی کل»، بازیابی‌شده در ۱۵ آذر ۱۴۰۰؛ دویچه‌وله، «تغییر ساختار نیروی انتظامی جمهوری اسلامی؛ از ناجا به فراجا»، بازیابی‌شده در ۲۵ اردیبهشت ۱۴۰۱.
[۱۵]خبرگزاری مهر، «چرایی تغییر ناجا به فراجا / تغییراتی هم در ساختار هم در عمل»، بازیابی‌شده در ۲۶ اردیبهشت ۱۴۰۱.
