نگاهی به وضعیت مجلس شورای ملی در دوران جنگ جهانی دوم

پایگاه اطلاع‌رسانی مرکز اسناد انقلاب اسلامی؛ جنگ جهانی دوم که دامنه آن به ایران نیز کشیده شد و طی آن کشور مورد اشغال بیگانگان قرار گرفت، از ۱۹۳۹ (۱۳۱۸ شمسی) تا ۱۹۴۵ (۱۳۲۴ شمسی) به طول انجامید و این مدت، مقارن با دوره‌های دوازدهم، سیزدهم و چهاردهم مجلس شورای ملی بود. بررسی عملکرد این نهاد در این مقطع حساس، پنجره‌ای به سوی درک گذار ایران از یک دیکتاتوری مطلق به فضایی پرآشوب، ناامن و البته با ظرفیت‌های سیاسی نوظهور می‌گشاید. مجلس در این دوره، میان فشار بیگانگان برای تأمین منافع‌شان و مطالبات داخلی برای گذار به دموکراسی و استقلال، درگیر تقابل‌ها و چالش‌های عمیقی بود. در واقع، حضور نیرو‌های اشغالگر، نه‌تنها ساختار سیاسی را متزلزل کرد، بلکه مجلس را به میدانی برای رقابت‌های بین‌المللی و گروه‌بندی‌های متأثر از جنگ بدل ساخت. یادداشت حاضر بر آن است تا با تکیه بر منابع موجود، جایگاه و وضعیت مجلس را در این سال‌های سرنوشت‌ساز واکاوی کند.

دوره دوازدهم (۱۳۱۸ تا ۱۳۲۰)

در این دوره، به دلیل استبداد رضاخانی، عملاً مجلس شورای ملی قدرتی در کشور نداشت و صرفاً یک نهاد فرمایشی بود. مجلس در این دوران، نه‌تنها از استقلال عمل تهی بود، بلکه به ابزاری برای مشروعیت‌بخشی به تصمیمات فردی رضاشاه تبدیل شده بود؛ به طوری که نمایندگان بیش از آنکه برآمده از اراده ملت باشند، دست‌چین شده دستگاه امنیتی حکومت بودند. مداخله در انتخابات دوره دوازدهم تا حدی بود که رضاشاه شخصاً دستور داده بود که با توجه به اوضاع جهانی و اشتعال جنگ جهانی، برگزاری انتخابات را مصلحت ندانسته و امر کرده بود که انتخاب اشخاص جدیدی صورت نگیرد و همان وکلای دوره قبل که وفاداری خود را به وی نشان داده بودند، مجدداً وارد مجلس شوند. همین رویه در انتخابات مجلس سیزدهم نیز به کار گرفته شد. [۱]

به‌طور کلی، می‌توان گفت که پرداختن به کارنامه مجلس دوازدهم از حیث کنش‌گری پارلمانی اهمیت چندانی ندارد، چرا که فضای سیاسی کشور چنان در انجماد استبداد فرو رفته بود که مجلس عملاً کارکرد نظارتی و تقنینی خود را به نفع اوامر دیکتاتور از دست داده بود.

دوره سیزدهم (۱۳۲۰ تا ۱۳۲۲)

مجلس دوره سیزدهم در ۲۲ آبان ۱۳۲۰ شمسی افتتاح شد و در ۱ آذر ۱۳۲۲ پایان پذیرفت. بیشتر انتخابات دوره سیزدهم در دوره رضاشاه انجام شده بود و هنگام ورود متفقین و سقوط دیکتاتوری پهلوی اول، انتخابات نیمه‌کاره بود. با کاسته شدن از فشار حاکمیت، گروه‌هایی از مردم و نخبگان سیاسی از دولت وقت (محمدعلی فروغی) تقاضا کردند تا انتخابات فرمایشی دوره رضاشاه را ملغی نماید تا ملت بتوانند در حساس‌ترین مقطع تاریخی نمایندگان واقعی خود را به مجلس بفرستند، اما فروغی و همفکرانش احساس می‌کردند که لغو انتخابات با مصالح کشور سازگار نیست لذا این درخواست را رد نمودند؛ بنابراین انتخابات این دوره نیز همانند دوره‌های قبل انجام شد و لیست انتخاباتی دوره سیزدهم نسبت به دوره قبل هیچ تغییر نکرد. با اخراج رضاشاه از کشور، به تدریج مجلس نقش غالب خود را باز یافت، اما در عین حال و با وجود گشایش به موقع مجلس سیزدهم هیچ تغییر مهمی در ترکیب وکلای مجلس مشاهده نمی‌گردد و مجلس با همان ترکیب قبلی به کار خود ادامه داد. [۲] عدم تجدید انتخابات و ابقای نمایندگان دوره دوازدهم، هیچ تضادی با سیاست‌های انگلیس نداشت، ولی شوروی خواهان تجدید انتخابات بود. انگلیسی‌ها، روس‌ها را متقاعد کردند که به علت نفوذ آلمان در ایران، چنانکه انتخابات تجدید شود، ممکن است طرفداران نازی‌ها اکثریت مجلس را به دست گرفته و مشکلاتی برای آنها به وجود آورند. این استدلال مورد قبول شوروی قرار گرفت و درنتیجه با توافق ضمنی متفقین، مجلس سیزدهم شروع به کار کرد. [۳]

مهم‌ترین قوانین مصوب دوره سیزدهم عبارتند از:

۱- قانون اجازه مبادله پیمان اتحاد بین دولت شاهنشاهی ایران و دول اتحاد جماهیر شوروی و انگلستان ـ مصوب ۶ بهمن ۱۳۲۰؛

۲- قانون جلوگیری از احتکار ـ مصوب ۲۷ اسفند ۱۳۲۰؛

۳- قانون اعطای اختیارات به دولت برای تأمین خواروبار ـ مصوب ۲۴ خرداد ۱۳۲۱؛

۴- قانون اجازه تأسیس وزارت خواروبار ـ مصوب ۳۰ مهر ۱۳۲۱؛

۵- قانون اجازه استخدام و صدور اختیارات دکتر میلسپو رئیس کل دارایی ـ مصوب ۲۱ آبان ۱۳۲۱؛

۶- قانون اصلاح قسمتی از قانون مطبوعات ـ مصوب ۳ دی ۱۳۲۱؛

۷- تعلیمات اجباری عمومی ـ مصوب ۶ مرداد ۱۳۲۲؛

۸- تصمیم قانونی درمورد اعلام جنگ به دولت آلمان ـ مصوب ۱۷ شهریور ۱۳۲۲؛

۹- قانون بیمه کارگران ـ مصوب ۲۹ آبان ۱۳۲۲.

و قوانین متعدد دیگری در جهت بودجه کل کشور مربوط به سال‌های ۱۳۲۰ تا ۱۳۲۲ و همچنین استخدام متخصصین خارجی در امور دارایی، بهداری و سازمان‌های دیگر، از مصوبات دوره سیزدهم قانونگذاری بوده است. [۴] مجلس سیزدهم با وجود همه نواقصش، تلاش نمود تا از حقوق مردم ایران در برابر بیگانگان دفاع کند؛ به‌طوریکه در مقابل قرارداد نفت شمال با شوروی چنان مخالفت کرد که منجر به اشغال آذربایجان توسط شوروی و بروز مسئله آذربایجان شد. [۵]

با این حال، بسیاری از نمایندگان مجلس سیزدهم پیرو و طرفدار سیاست دول بیگانه (اعم از انگلیس، شوروی یا آمریکا) بودند. از بررسی فراکسیون‌های مجلس سیزدهم، می‌توان دیدگاه نمایندگان مجلس نسبت به دول بیگانه در انتخابات مجلس پی برد. فراکسیون «اتحاد ملی» به رهبری مرتضی قلی‌خان بیات خواهان نزدیکی به آمریکا بود. فراکسیون «میهن» که مرکب از زمین‌‎داران و تجار مناطق جنوبی بود، حامی سیاست‌های انگلیس بود. فراکسیون «آذربایجان» نیز در مقابل با شوروی همکاری می‌کرد. فراکسیون «عدالت» هم به نوبه خود به امید دستیابی به نیروی سومی در برابر روس و انگلیس، در سیاست خارجی خود، به آمریکا تمایل داشت؛ بنابراین با شروع جنگ، گروه‌های میهن و دموکرات با انگلیس، توده و آزادی با شوروی، مستقل و اتحاد ملی با آمریکا به توافق رسیدند. [۶]

در این دوره، مجلس به تدریج قدرت بیشتری یافت و بیش از پیش در روند تحولات سیاسی کشور تأثیرگذار بود. محمدعلی فروغی، علی سهیلی و احمد قوام، افرادی بودند که توانستند از مجلس سیزدهم برای تصدی منصب نخست‌وزیری رأی اعتماد بگیرند. در این دوره مشکلات اقتصادی متعددی مانند بلوای نان گریبان مردم را گرفته بود و دولت‌ها با کمک مجلس می‌توانستند برای رفع بحران‌های کشور، اقدامات مؤثری انجام دهند؛ اقداماتی نظیر ممنوعیت صادرات مواد غذایی، کنترل شدید واردات و محدود کردن آن با اقلام ضروری، محدود کردن اعتبارات بانکی، وصول مالیات بیشتر از درآمد‌های زیاد، جیره‌بندی مواد غذایی، وضع قوانین مربوط به کاهش اجاره منازل و قیمت‌ها و سایر زمینه‌های احتکاری، گذاردن قانون منع احتکار، کاهش خرید‌های داخلی متفقین و سازمان‌های ایشان نیز می‌توانست مؤثر باشد. اما اینها اقداماتی بود که تنها در سایه تعامل و همکاری دولت و مجلس امکان‌پذیر به نظر می‌رسید. درحالی‌که این تعامل، جز در دوره کوتاهی هیچ‌گاه محقق نشد و این تقابلات دوسویه بود که بیشتر خود را نمایان می‌کرد و همین، عاملی بود بر بی‌اثر شدن اقدامات صورت گرفته از سوی طرفین در جهت حل مشکلات مردم. [۷]

دوره چهاردهم (۱۳۲۲ تا ۱۳۲۴)

انتخابات مجلس چهاردهم طولانی‌ترین، رقابتی‌ترین و با اهمیت‌ترین انتخابات در دوران پهلوی بود. در این انتخابات بیش از ۸۰۰ نامزد انتخاباتی بر سر ۱۳۶ کرسی با یکدیگر به رقابت پرداختند و این مبارزه انتخاباتی که از خرداد ۱۳۲۲، شش ماه پیش از پایان مجلس سیزدهم، آغاز شده بود در برخی مناطق تا روز‌های نخست اردیبهشت ۱۳۲۳ یعنی سه ماه پس از گشایش مجلس چهاردهم ادامه داشت. [۸] با تحقق وعده علی سهیلی نخست‌وزیر وقت مبنی بر برگزاری انتخابات آزاد، این انتخابات اولین انتخاباتی بود که ایرانی‌ها فکر می‌کردند با آزادی تمام می‌توانند رأی بدهند و وکلای خود را به مجلس بفرستند. [۹] لذا اگر چهار مجلس نخستین مشروطه را مستثنی کنیم، انتخابات مجلس چهاردهم را بایستی به نسبت سایر مجالس شورای ملی، یکی از آزادترین انتخابات‌ها در ۷۲ سال عمر مشروطیت در ایران بدانیم.

با این همه، به دلیل حضور ارتش بیگانه در کشور، استقرار حکومت نظامی و دخالت ارتش و سردمداران رژیم سابق بر سیاست عمومی کشور، امکان راهیابی نمایندگان واقعی ملت به مجلس مهیا نشد و جز عده‌ای نظیر آیت‌الله ابوالقاسم کاشانی و دکتر محمد مصدق، بقیه همان بافت و همان وکلای زمان رضاشاه بودند. تنها تفاوت این مجلس با مجالس قبلی در این بود که در این دوره، از آن یکنواختی و حالت بله قربا‌ن‌گویی و اطاعت کورکورانه اوامر دیکتاتوری، خبری نبود. [۱۰]

یکی از مسائل مطرح‌شده در انتخابات مجلس چهاردهم، منافع دولت شوروی بود که باید به هر نحوی تأمین می‌شد. در این بین، دولت علی سهیلی در چند حوزه تلاش می‌کرد تا نمایندگان حزب توده وارد مجلس شوند و این امر را چنین توجیه می‌کرد: «من در این قسمت گناه ندارم؛ مملکتی که نیمی از آن در اشغال شوروی‌هاست و ما در کار‌ها تماس نزدیکی با آنها داریم، چطور می‌توانم در برابر توقعات و حمایت و پشتیبانی‌های آنها آن‌قدر بی‌اعتنا باشیم، شش هفت نفر طرفداران آنها را در مجلس نپذیریم؟ به‌خصوص اینکه در مقابل، علائم و آثاری از اعمال نفوذ انگلیس‌ها هم ظاهر شده و آنها هم در حوزه‌های دیگر مساعدت‌هایی کرده‌اند.» [۱۱] دخالت و تلاش سفارت شوروی در تهران در امر انتخابات به این منظور بود تا پنجاه و پنج نفر نماینده از پنج استان کشور از میان کمونیست‌ها و دست‌نشاندگان دولت شوروی انتخاب شوند و به مجلس راه یابند. از سوی دیگر، مقامات دولت انگلیس نیز از هیچ پوششی برای انتخاب نمایندگان موردنظر خود در مجلس چهاردهم فروگذار نمی‌کردند. تمام تلاش دولت انگلیس این بود که مانع انتخاب افرادی شوند که با دشمنان آنها شریک هستند و با آنها همکاری می‌کنند. [۱۲]

مهم‌ترین مصوبات دوره چهاردهم مجلس بین سال‌های ۱۳۲۲ تا ۱۳۲۴، به شرح زیر می‌باشد:

۱. تصویب قانون ممنوعیت دولت از مذاکره و عقد قرارداد درباره امتیاز با بیگانگان؛

۲. تصویب خروج نیرو‌های آمریکا از ایران؛

۳. تصویب خروج نیرو‌های انگلیس از ایران؛

۴. تصویب لغو اختیارات دکتر میلسپو رئیس کل دارایی مورخه ۱۸ دی‌ماه ۱۳۲۳؛

۵. تصویب قانون اجازه پرداخت آخرین حقوق مستخدمین کشوری و لشکری که از فروردین ۱۳۲۴ به بعد در راه انجام وظیفه کشته شده یا می‌شوند به وراث قانونی آنان و برقراری چند فقره مستمری؛

۶. تصویب تأمین اعتبار جهت هزینه طبع فرهنگ دهخدا؛

۷. تصویب منشور ملل متحد که در سانفرانسیسکو به امضا رسیده بود؛

۸. تصویب قانون لایحه قانونی سازمان وزارت بهداری؛

۹. تصویب قانون اجازه مشارکت دولت ایران در مقررات کنفرانس منعقده مربوط به تأسیس صندوق پول بین‌المللی؛

۱۰. تصویب تصمیم قانونی دایر به قابل تعقیب بودن علی سهیلی (نخست‌وزیر سابق) به دلایل زیر: خرید قسمتی از ابزار و لوازم ساختمان از انبار و وزارتخانه خارجه و نیز اعمال نفوذ و دخالت در انتخابات آذربایجان. [۱۳]

یکی از مشکلات موجود در این دوره از مجلس، به شیوه عملکرد اقلیت و اکثریت بازمی‌گشت؛ به این معنی که اقلیت وظیفه خود را همواره نوعی مقاومت در برابر اکثریت تلقی می‌کرد. گرچه نفس چنین تعاملاتی مذموم نیست، اما از آنجا که عموماً نمایندگان درک صحیحی از منافع ملی کشور و موقعیت‌های مختلف سیاسی نداشتند و از سویی دیگر ترکیب آنها نیز کمتر از ثبات و موضع مشخص برخوردار بود، لذا در رقابت‌ها و منازعات درون پارلمان، کمتر منافع و مصالح کشور ملحوظ می‌ماند. ضعف سنت‌های پارلمانی چنان بود که اکثریت مجلس همواره درصدد تشکیل دولت و اقلیت به دنبال سقوط و تزلزل آن بودند. برای مثال با گشایش مجلس چهاردهم، هفت فراکسیون مختلف در این مجلس تشکیل شده بود و در تمام طول مدت این دوره، ائتلاف‌‎ها همواره در حال تغییر بود و مجلس چهاردهم به محیط پیچیده چانه‌زنی‌های سیاسی بدل شده بود و در نتیجه این تشتت، طی دو سال عمر مجلس مزبور، ۷ نخست‌وزیر، ۹ کابینه و ۱۱۰ وزیر بر سر کار آمدند که خود حاکی از بی‌ثباتی و رفتار‌های خام فراکسیون‌ها و گروه‌های مختلف نمایندگان داشت. [۱۴]

در این راستا، اقدامی که گاهی اقلیت مجلس بدان متوسل می‌شدند و چه بسا در انجام آن نتیجه مطلوبی حاصل نمی‌شد، عمل آبستراکسیون [۱۵] و خروج از مجلس برای از رسمیت انداختن آن بود. برای مثال نمایندگان اقلیت در مجلس چهاردهم وقتی می‌خواستند از رأی به کابینه محسن صدر (صدرالاشراف) امتناع کنند، به مدت سه ماه مجلس را تحریم کرده بودند و هر وقت محسن صدر کابینه‌اش را معرفی می‌کرد، مخالفان با ترک مجلس شمار نمایندگان را به پایین‌تر از حد نصاب رأی‌گیری می‌رساندند و بدین ترتیب کار مجلس ناتمام می‌ماند. [۱۶]

جمع‌بندی

بررسی کارنامه مجالس دوازدهم تا چهاردهم نشان می‌دهد که نهاد پارلمان در ایران دوران جنگ جهانی دوم، مسیری پرفراز و نشیب را از یک نهاد کاملاً فرمایشی به سوی یک کانون پرتنش، اما اثرگذار طی کرده است. در حالی که دوره دوازدهم تحت سیطره مطلق دیکتاتوری بود، دوره‌های سیزدهم و چهاردهم با وجود میراث ترکیب انتصابی و فشار‌های بیگانگان، توانستند روزنه‌هایی از نقد، مخالفت و دفاع از منافع ملی را بگشایند. مجلس چهاردهم با وجود بی‌ثباتی‌های مکرر و دخالت‌های سفارتخانه‌های خارجی، با تصویب قوانین کلیدی در حوزه‌های استقلال و تمامیت ارضی و نهادسازی‌های نوین، توانست جایگاه سیاسی خود را بازتعریف کند. با این حال، فقدان فرهنگ پارلمانی مبتنی بر مصالح ملی و غلبه دسته‌بندی‌های فرقه‌ای بر خرد جمعی، موجب شد تا این مجلس نتواند آن‌گونه که شایسته است در گذار از بحران‌های عمیق اقتصادی و سیاسی دوران جنگ، ایفای نقش کند.

پی‌نوشت‌ها

[۱]مروار، محمد (۱۳۸۶). مجلس شورای ملی (دوره‌های بیست‌ویکم تا بیست‌وچهارم)، چاپ اول، تهران: مرکز اسناد انقلاب اسلامی، ص ۱۳۴.

[۲]همان، ص ۶۸.

[۳]همان، ص ۱۲۱.

[۴]عسکری رانکوهی، عظیم (۱۳۵۱). دوره سیزدهم مجلس شورای ملی، مجله وحید، شماره ۸، ص ۶۶.

[۵]بعداز فروکش‌کردن آتش جنگ جهانی دوم و توافقات حاصله بین متفقین، نیرو‌های بیگانه به جز شوروی، خاک ایران را ترک کردند و شوروی جهت گروکشی برای تصویب قرارداد نفت شمال، همچنان نیرو‌های خود را در آذربایجان نگه داشت.

[۶]مروار، همان.

[۷]خاتمی، مسعود و علیزاده، محمدحسین (۱۳۹۲). تعاملات و تقابلات مجلس سیزدهم شورای ملی و دولت قوام (مرداد ـ بهمن ۱۳۲۱). فصلنامه اسناد بهارستان، دوره جدید، شماره ۱، ص ۹۰.

[۸]احمدی، مهدی (۱۳۸۹). حزب توده و مجلس چهاردهم. نشریه پیام بهارستان، شماره ۱۰، ص ۲۴۰.

[۹]فرمانفرمائیان، منوچهر (۱۳۷۳). از تهران تا کاراکاس؛ نفت و سیاست در ایران، چاپ اول، تهران: نشر تاریخ ایران، ص ۱۹۷.

[۱۰]مروار، ص ۷۲.

[۱۱]مسعودی، عباس (۱۳۲۹). اطلاعات در یک ربع قرن، تهران: اطلاعات، ص ۲۴۸.

[۱۲]نامدار، دلاور؛ علی صوفی، علیرضا و سید، محمود (۱۴۰۲). کارکرد‌های اساسی مجلس چهاردهم با تکیه بر نقش مداخله‌گرایانه شوروی و انگلیس از تشکیل تا انحلال. فصلنامه جامعه‌شناسی سیاسی انقلاب اسلامی، دوره چهارم، شماره ۳ (پیاپی ۱۵)، ص ۲۶۴.

[۱۳]همان، ص ۲۶۳.

[۱۴]جعفری ندوشن، علی‌اکبر و زارعی محمودآبادی، حسن (۱۳۸۲). تجدیدنظر‌های چندگانه در قانون اساسی مشروطه، چاپ اول، تهران: مرکز اسناد انقلاب اسلامی، ص ۱۰۸.

[۱۵]آبستراکسیون در اصطلاح سیاسی، به عمل یا کوشش اقلیتی از نمایندگان مجلس برای جلوگیری از اخذ تصمیم و تصویب قانون، با استفاده از ابزار قانونی گفته می‌شود. این جلوگیری می‌تواند با استفاده از ارائه نطق‌های پیاپی، طرح موارد وقت‌گیر در زمان رأی‌گیری و خروج از صحن مجلس برای از اکثریت انداختن جلسه و لغو دستور یا لایحه مورد بحث صورت می‌گیرد. ر. ک: اخضری، علی؛ معینی، مینا و حسین‌هاشمی، زهرا (۱۳۹۲). سیاست آبستراکسیون در دوره چهاردهم مجلس شورای ملی، فصلنامه اسناد بهارستان، دوره جدید، شماره ۱، ص ۹.

[۱۶]جعفری ندوشن و زارعی محمودآبادی، همان، ص ۱۱۰.