اکبر اعلمی| خزر؛ از «۵۰ درصد» تا واقعیت حقوقی
پایگاه اطلاعرسانی مرکز اسناد انقلاب اسلامی- دیدگاه؛ اکبر اعلمی: در بحثهای مربوط به رژیم حقوقی دریای خزر، شاید هیچ خطایی رایجتر از آن نباشد که یک مسئله پیچیده تاریخی و حقوقی به یک عدد فروکاسته شود: «آیا ایران طبق معاهدات، ۵۰ درصد خزر را داشته است یا نه؟»
پاسخ دقیق، نه در تأیید ساده این ادعاست و نه در نفی مطلق حقوق تاریخی ایران.
هیچیک از معاهدات اصلی ایران و شوروی در سالهای ۱۹۲۱، ۱۹۳۱، ۱۹۳۵ و ۱۹۴۰، سهم عددی ۵۰ درصدی برای ایران از مساحت یا بستر و زیربستر خزر تعیین نکردهاند. اما از این واقعیت نیز نمیتوان نتیجه گرفت که ایران در رژیم تاریخی خزر فاقد حقوق برابر یا جایگاه حقوقی ویژه بوده است.
نبودِ عدد ۵۰ درصد، با نبودِ حقوق برابر یکی نیست.
نقطه آغاز این بحث، عهدنامه مودت ایران و روسیه در ۲۶ فوریه ۱۹۲۱ است. ماده ۱۱ این عهدنامه صراحتاً اعلام کرد که ایران و روسیه از حقوق مساوی برای کشتیرانی آزاد در دریای خزر با پرچمهای خود برخوردار خواهند بود. این حکم، یک حق قراردادی روشن درباره خود خزر ایجاد کرد و ایران را در برابر طرف روسی، دستکم در حوزه کشتیرانی، در جایگاهی برابر قرار داد. اما اهمیت عهدنامه به ماده ۱۱ محدود نمیشود.
فصل سوم عهدنامه نیز مقرر میداشت که دو طرف در قبال رودخانه اترک و «دیگر رودخانهها و آبهای سرحدی» از حقوق مساوی برخوردار باشند و برای حل نهایی مسائل مربوط به آبراهها و اختلافات مرزی و ارضی، کمیسیونی مشترک تشکیل شود. منابع حقوقی سازمان ملل نیز همین متن را ثبت کردهاند.
دامنه دقیق اصطلاح «آبهای سرحدی» و اینکه آیا این عبارت تمام یا بخشی از دریای خزر را دربر میگرفته، مسئلهای تفسیری است و نباید بدون بررسی سوابق مذاکرات و اسناد اجرایی آن را قطعی اعلام کرد. اما این احتیاط، اهمیت ماده ۳ را از میان نمیبرد.
زیرا ماده ۳، دستکم، نشاندهنده یک اصل مهم در ساختار عهدنامه است: در آبهایی که موضوع استفاده مشترک و تنظیم میان دو طرف بودهاند، اصل برخورداری برابر و سازوکار مشترک به رسمیت شناخته شده بود.
این قرینه هنگامی اهمیت بیشتری مییابد که در کنار ماده ۱۱ خوانده شود؛ مادهای که مستقلاً و بدون ابهام، حقوق مساوی کشتیرانی در خود دریای خزر را شناسایی کرده است.
ازاینرو، استدلال حقوقی دقیق چنین نیست که «ماده ۳ به تنهایی مالکیت ۵۰ درصدی ایران را ثابت میکند». چنین نتیجهای فراتر از متن است.
استدلال قویتر این است که مجموع ساختار عهدنامه ۱۹۲۱ نشان میدهد رابطه ایران و روسیه در حوزه آبها بر مبنای یک امتیاز یکجانبه یا حقوق نابرابر بنا نشده بود؛ بلکه در حوزههای تصریحشده، اصل برابری و استفاده متقابل جایگاه قراردادی داشت.
کنوانسیون ۱۹۲۶ درباره استفاده متقابل از رودخانهها و آبهای مرزی، در اجرای ماده ۳ عهدنامه ۱۹۲۱، برای تعیین سهمها و نحوه استفاده متقابل از رودخانهها و آبهای مرزی از هریرود (تِجِن) تا دریای خزر منعقد شد. بنابراین، ماده ۳ صرفاً عبارتی تشریفاتی نبود، بلکه مبنای انعقاد و تنظیم یک کنوانسیون اجرایی مشخص قرار گرفت.
پس از ۱۹۲۱، موافقتنامههای ۱۹۳۱، ۱۹۳۵ و ۱۹۴۰ این رژیم را در حوزههای مختلف تفصیل دادند. مقررات ماهیگیری، کشتیرانی و محدودیت حضور کشورهای ثالث نشان میدهد که خزر در روابط ایران و شوروی، دریایی با رژیمی عادی و گشوده به روی همه دولتها نبود.
از همینجا باید میان دو گزاره تمایز گذاشت:
حقوق برابر ایران و شوروی در حوزههای مشخص، یک واقعیت قراردادی است؛ اما مالکیت قراردادی ۵۰ درصدی بستر و زیربستر، از این اسناد بهطور مستقیم قابل استخراج نیست.
این تمایز، نه تضعیف موضع ایران، بلکه شرط استحکام آن است.
زیرا اگر رژیم تاریخی خزر بر حقوق متقابل و برابر در حوزههای اساسی استوار بوده باشد، نمیتوان صرفاً به دلیل آنکه عبارت «۵۰ درصد» در معاهدات نیامده، اصل برابری را نیز از میان رفته تلقی کرد.
عدد، نتیجه تحدید حدود است؛ اما برابری، وصف یک رابطه حقوقی است؛ و این دو را نباید با یکدیگر اشتباه گرفت.
خزر؛ «دریای ایران و شوروی» یا مرز آستارا ـ حسنقلی؟ از رژیم مشترک تا مسئله بستر و زیربستر
اگر عهدنامه ۱۹۲۱ نقطه آغاز رژیم جدید خزر بود، موافقتنامههای دهههای ۱۹۳۰ و ۱۹۴۰ این رژیم را در عمل تفصیل دادند.
یکی از مهمترین قرائن تاریخی، تعبیر «دریای ایران و شوروی» در اسناد آن دوره است. این تعبیر نباید بهتنهایی سند مالکیت ۵۰-۵۰ دانسته شود؛ اما در کنار مقررات کشتیرانی، ماهیگیری و محدودیت حضور کشورهای ثالث، نشان میدهد که خزر در روابط قراردادی دو کشور، پهنهای با وضعیت ویژه و اساساً متعلق به حوزه روابط دو دولت ساحلی تلقی میشد.
در موضع رسمی ایران که در سال ۱۹۹۷ به سازمان ملل ارائه شد، نیز تصریح گردید که رژیم حقوقی خزر بر عهدنامه ۱۹۲۱ و موافقتنامه تجارت و کشتیرانی ۱۹۴۰ استوار بوده و، جز نوار اختصاصی ماهیگیری، خزر «دریای ایران و شوروی» توصیف شده است. اما یک نکته بسیار مهم وجود دارد:
در توافقهای مربوط به ماهیگیری، برای هر کشور نوار ساحلی دهمایلی برای ماهیگیری اختصاصی در نظر گرفته شد. این نوار، منطقه اختصاصی یک نوع بهرهبرداری بود؛ نه لزوماً مرز عمومی حاکمیت یا پایان حقوق دیگر کشور در خزر.
تبدیل «ده مایل ماهیگیری» به «مرز ایران در خزر»، یک جهش استدلالی است که متن معاهدات به خودی خود آن را توجیه نمیکند. همین اصل درباره خط موسوم به آستارا ـ حسنقلی نیز صادق است.
این خط در دوره شوروی در عمل مورد توجه قرار گرفت و اسناد مرزی بعدی ایران و شوروی، بهویژه ترتیبات دهه ۱۹۵۰، نمیتوانند از تحلیل حقوقی حذف شوند. اما میان «خط مورد استفاده عملی» و «تحدید جامع و نهایی بستر و زیربستر» تفاوت وجود دارد.
مواضع دولتهای ساحلی پس از فروپاشی شوروی نشان میدهد که این موضوع محل اختلاف تفسیری جدی بوده است. ایران بر استمرار رژیم تاریخی و ضرورت تکمیل آن با توافق پنج دولت تأکید داشت؛ در مقابل، قزاقستان در موضع رسمی خود در سال ۱۹۹۷، از تقسیم عملی خزر در امتداد خط آستارا ـ حسنقلی سخن گفت.
بنابراین، موضع علمی نه نفی مطلق این خط است و نه پذیرش آن بهعنوان تحدید قطعی و جامع. آثار حقوقی خط آستارا ـ حسنقلی باید از متن توافقها، نقشهها و رویه بعدی طرفین استخراج شود.
مسئله دیگری که باید با دقت از آن سخن گفت، بستر و زیربستر خزر است. معاهدات تاریخی عمدتاً برای تنظیم کشتیرانی، تجارت، ماهیگیری و روابط متقابل دو کشور منعقد شده بودند؛ در دورانی که مفاهیم معاصر حقوق دریاها درباره فلات قاره و مناطق انحصاری اقتصادی هنوز صورت امروزی خود را پیدا نکرده بود.
پس سکوت معاهدات درباره نفت و گاز بستر، نه دلیل مالکیت قراردادی ۵۰ درصدی ایران است و نه دلیل مالکیت تمام منابع توسط شوروی.
اینجا باید میان حق استفاده از آبها و حقوق حاکمیتی بر منابع بستر و زیربستر تمایز گذاشت. همین تمایز، پاسخ مهمی به یکی از استدلالهای رایج است: اینکه، چون معاهدات تاریخی درباره بستر سخن نگفتهاند، پس این حوزه خارج از رژیم تاریخی است.
سکوت معاهده به خودی خود چنین نتیجهای نمیدهد؛ همانگونه که سکوت، مالکیت ۵۰ درصدی را نیز اثبات نمیکند.
در نتیجه، پرونده تاریخی خزر را باید بر پایه مجموعه اسناد خواند: عهدنامه ۱۹۲۱، توافقهای ۱۹۳۱، ۱۹۳۵ و ۱۹۴۰، ترتیبات مرزی بعدی، رفتار عملی دولتها و مواضع رسمی آنها.
از این مجموعه، تصویری روشنتر به دست میآید:
خزر در دوره ایران و شوروی، نه یک دریای آزاد عادی بود و نه به موجب معاهدات، به دو سهم عددی ۵۰-۵۰ تقسیم شده بود؛ بلکه رژیمی ویژه و دوطرفه بر آن حاکم بود که در حوزههای مشخص بر حقوق متقابل، برابری و استفاده مشترک استوار بود؛
و دقیقاً همین تمایز است که راه را برای فهم مرحله پس از فروپاشی شوروی باز میکند.
خزر؛ پس از شوروی، سهم ایران چه شد؟ از رژیم دوطرفه تا کنوانسیون آکتائو؛ «۵۰ درصد یا ۱۱ درصد»؟
فروپاشی اتحاد شوروی در سال ۱۹۹۱، مسئله خزر را وارد مرحلهای کاملاً تازه کرد. در کنار ایران و روسیه، سه دولت ساحلی جدید ـ آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان ـ پدیدار شدند.
اما یک خطای مهم در تحلیل این دوره، این تصور است که، چون یک دولت به چند دولت تبدیل شد، حقوق ایران نیز خودبهخود باید کاهش مییافت. تغییر تعداد دولتهای ساحلی، بهتنهایی هیچ درصدی برای ایران یا دیگران تعیین نمیکند. مسئله حقوقی واقعی این بود که رژیم ایجادشده میان ایران و شوروی پس از فروپاشی چه وضعیتی پیدا میکند و تغییر آن با چه مبنای حقوقی و با توافق چه دولتهایی امکانپذیر است.
موضع رسمی ایران در سال ۱۹۹۷ روشن بود: عهدنامه ۱۹۲۱ و موافقتنامه ۱۹۴۰ همچنان مبنای رژیم حقوقی خزرند و تکمیل این رژیم پس از فروپاشی شوروی باید با تصمیم و توافق هر پنج دولت ساحلی صورت گیرد.
بیانیه مشترک ایران و ترکمنستان در سال ۱۹۹۸ نیز از این جهت سند مهمی است. دو کشور بر اصل اتفاقآرا میان پنج دولت تأکید کردند، اسناد ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ را تا زمان تکمیل رژیم جدید، اسناد حاکم دانستند و حتی ترتیب مبتنی بر استفاده مشترک یا کاندومینیوم را یکی از مبانی مناسب برای آینده خزر مطرح کردند. همچنین در فرض تقسیم، از اصل سهم برابر دولتهای ساحلی سخن گفتند.
این عبارت باید با دقت خوانده شود. اصل سهم برابر پنج دولت، یک گزینه مطرحشده در روند مذاکرات بود؛ نه به معنای آنکه معاهدات تاریخی سهم ۲۰ درصدی ایران را تعیین کردهاند و نه به معنای آنکه ایران با طرح این گزینه از سایر حقوق و استدلالهای خود صرفنظر کرده است؛
بنابراین باید میان دو مسئله تفاوت گذاشت:
۱. آیا پس از فروپاشی شوروی، صرفاً به دلیل پیدایش سه دولت جدید، حقوق ایران باید از وضعیت پیشین خود به سهمی کمتر تنزل یابد؟ خیر.
۲. آیا اگر پنج دولت سرانجام بر تقسیم خزر توافق کنند، اصل سهم برابر میتواند یکی از مبانی تقسیم باشد؟ بله.
اما از منظر منافع ملی ایران، این دو گزاره نباید با یکدیگر خلط شوند. پذیرش اصل برابری در یک سناریوی تقسیم پنججانبه، به معنای پذیرش قطعی سهم ۲۰ درصدی و کنارگذاشتن استدلال ایران درباره استمرار حقوق تاریخی و قراردادی خود نیست. برعکس، حفظ هر دو مبنا میتواند قدرت چانهزنی ایران را افزایش دهد: ایران میتواند از یک سو بر استمرار رژیم تاریخی و ضرورت توافق برای تغییر آن تأکید کند و از سوی دیگر، در صورت حرکت مذاکرات به سوی تقسیم، اصل سهم برابر را نیز بهعنوان یک گزینه قابل استناد حفظ کند.
از این رو، دو شعار زیر هر دو گمراهکنندهاند:
«ایران طبق معاهدات، مالک قطعی ۵۰ درصد خزر بوده است.»
«پس از فروپاشی شوروی، سهم ایران الزاماً ۲۰ درصد شد.»
صورتبندی دقیقتر این است: ۵۰ درصد، سهم عددی تصریحشده در معاهدات تاریخی نیست؛ اما فقدان این عدد نیز به معنای زوال حقوق تاریخی و قراردادی ایران نیست. همچنین ۲۰ درصد، سهم تثبیتشده ایران نیست، بلکه یکی از گزینههای مبتنی بر اصل برابری در مذاکرات پنججانبه بوده است.
در سال ۲۰۱۸، پنج دولت ساحلی کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر را در آکتائو امضا کردند. این کنوانسیون نه ۵۰ درصد برای ایران تعیین کرد و نه ۱۱ درصد. مهمتر آنکه ماده ۸، تحدید بستر و زیربستر را به توافق میان دولتهای دارای سواحل مجاور و مقابل واگذار کرده است. بنابراین، آکتائو را نباید سندی دانست که در آن درصد مشخصی از بستر خزر به ایران اختصاص یافته باشد.
پس دو شعار زیر نیز دقیق نیستند:
«ایران در آکتائو ۵۰ درصد خود را گرفت.»
«آکتائو سهم ایران را به ۱۱ درصد کاهش داد.»
۱۱ درصد را نیز نباید سهم قراردادی نهایی ایران دانست؛ همانگونه که ۵۰ درصد سهم عددی تصریحشده در معاهدات تاریخی نیست.
در نتیجه، منافع ملی ایران ایجاب میکند مسئله خزر در دوگانه ساده «۵۰ درصد یا ۱۱ درصد» خلاصه نشود. ایران نباید ادعایی فراتر از اسناد مطرح کند؛ اما نباید فقدان عدد ۵۰ درصد را نیز به معنای فقدان حقوق تاریخی خود بپذیرد. در عین حال، اصل سهم برابر پنج دولت میتواند در صورت حرکت به سوی تقسیم، یک گزینه مذاکراتی برای ایران باشد، بدون آنکه به معنای صرفنظر کردن از سایر مبانی حقوقی ایران تلقی شود.
مسئله اصلی، جنگ بر سر یک عدد نیست؛ حفظ حقوق ایران و جلوگیری از تبدیل یک گزینه مذاکراتی به «حق قطعی» یا «تعهد قبلی» ایران است. قدرت چانهزنی ایران دقیقاً در حفظ همین گزینهها و مبانی حقوقی متعدد نهفته است.
بخش دیدگاه محملی برای انعکاس نظرات اهل قلم، پژوهشگران و دانشگاهیان است تا آرای پژوهشی جدید خود را در دسترس علاقمندان به تاریخ و فرهنگ ایران معاصر و تحولات انقلاب اسلامی قرار دهند؛ لذا ضمن سلب مسئولیت نسبت به محتوا و رویکرد علمی پژوهشگران، پایگاه مرکز اسناد انقلاب اسلامی پذیرای تمام جستارها، یادداشتها و پژوهشهایی است که در باب تاریخ و سیاست ایران معاصر تدوین و نگاشته شده، و آن را در اختیار دیگر علاقمندان این حوزه قرار خواهد داد.
