قرارداد کنسرسیوم؛ بازگشت سلطه شرکت‌های خارجی بر صنعت نفت ایران
پایگاه اطلاع‌رسانی مرکز اسناد انقلاب اسلامی؛ ملی‌شدن صنعت نفت ایران، حاصل مبارزه‌ای سیاسی و اجتماعی برای پایان‌دادن به سلطه شرکت نفت انگلیس و ایران بر یکی از مهم‌ترین منابع ثروت ملی بود. این نهضت، افزون بر جنبه اقتصادی، به نمادی از استقلال‌طلبی و تلاش ایرانیان برای اعمال حاکمیت بر منابع طبیعی کشور تبدیل شد. با این حال، مخالفت بریتانیا با ملی‌شدن نفت، تحریم صادرات ایران و سرانجام کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲، مسیر تحقق اهداف این نهضت را با موانع جدی روبه‌رو کرد.
پس از سقوط دولت دکتر محمد مصدق، دولت فضل‌الله زاهدی در شرایطی روی کار آمد که اقتصاد کشور با بحران درآمد‌های نفتی مواجه بود و بازگشایی بازار‌های صادراتی به یکی از اولویت‌های اصلی آن تبدیل شده بود. در چنین شرایطی، مذاکرات با شرکت‌های بزرگ نفتی خارجی به انعقاد قرارداد کنسرسیوم انجامید و طی آن با واگذاری بخش مهمی از عملیات نفتی به شرکت‌های خارجی، پرسش‌هایی اساسی در اذهان عمومی درباره میزان تحقق حاکمیت ملی و سرنوشت دستاورد‌های نهضت ملی نفت مطرح شد.
از کودتای ۲۸ مرداد تا شکل‌گیری کنسرسیوم
پس از ملی‌شدن صنعت نفت، دولت دکتر محمد مصدق با دشواری‌های گسترده‌ای برای فروش نفت ایران روبه‌رو شد. مخالفت بریتانیا با ملی‌شدن، تهدید خریداران و ممانعت از بازاریابی مستقل نفت ایران، صادرات کشور را به شدت محدود کرد. در سال ۱۳۳۰، ایران با تولید بیش از ۲۴۳ میلیون بشکه نفت، نزدیک به ۳۸ درصد تولید نفت خاورمیانه را در اختیار داشت؛ اما در سال ۱۳۳۲، تولید آن به حدود ۹ میلیون و ۴۰۰ هزار بشکه رسید و سهمش از تولید منطقه کاهش شدیدی یافت. [۱]در همین مدت، کشور‌های دیگری همچون کویت، عربستان و عراق جایگاه خود را در بازار جهانی نفت تقویت کردند. بنابراین، مسئله نفت برای دولت پس از کودتا (دولت زاهدی)، علاوه بر جنبه اقتصادی، با ضرورت تثبیت موقعیت سیاسی و بازسازی مناسبات خارجی نیز پیوند خورده بود.
ایالات متحده آمریکا که در جریان براندازی دولت مصدق نقش اصلی را ایفا کرد، از نخستین هفته‌های پس از کودتا برای حل مسئله نفت وارد عمل شد. واشنگتن کمک‌های مالی اضطراری در اختیار دولت زاهدی گذاشت، اما هم‌زمان بر ضرورت بهره‌برداری مجدد از منابع نفتی ایران تأکید می‌کرد. از نگاه آمریکا، بازگشت نفت ایران به بازار جهانی باید به گونه‌ای انجام می‌شد که هم منافع شرکت‌های بزرگ نفتی تأمین شود و هم امکان مشارکت مستقیم شرکت‌های آمریکایی فراهم آید. در عین حال، به دلیل پیوند‌های اقتصادی و سیاسی آمریکا و بریتانیا، کنارگذاشتن شرکت نفت انگلیس و ایران از ترتیبات جدید عملاً در دستور کار قرار نگرفت.
از این رو، ازسرگیری روابط دیپلماتیک ایران و بریتانیا در ۱۴ آذر ۱۳۳۲، مقدمه‌ای برای آغاز مذاکرات تازه نفتی بود. پس از آن، هربرت هوور مشاور نفتی وزارت خارجه آمریکا، مأمور شد زمینه توافق را فراهم کند. چارچوب پیشنهادی او بر چند اصل استوار بود: به رسمیت‌شناختن مالکیت قانونی ایران بر تأسیسات ملی‌شده، پرداخت غرامت به شرکت سابق، فراهم‌کردن امکان بازاریابی نفت در مقیاس وسیع و مشارکت شرکت‌های آمریکایی در عملیات نفتی. در عمل، این چارچوب ضمن پذیرش ظاهری ملی‌شدن، اداره صنعت نفت را به سازوکاری بین‌المللی پیوند می‌زد که شرکت‌های بزرگ خارجی در آن نقش تعیین‌کننده داشتند. [۲]
مذاکرات در سال ۱۳۳۳ با مشارکت نمایندگان دولت ایران و شرکت‌های خارجی ادامه یافت. در فروردین‌ماه آن سال، نمایندگان شرکت‌های نفتی وارد تهران شدند و گفت‌و‌گو‌ها با هیئت ایرانی به سرپرستی دکتر علی امینی (وزیر اقتصاد و دارایی دولت زاهدی) آغاز شد. اختلاف‌ها بر سر اداره تأسیسات، میزان تولید، قیمت نفت، مدت قرارداد و پرداخت غرامت، روند مذاکرات را قدری طولانی کرد. در نهایت، توافق اولیه در مردادماه حاصل شد و مذاکرات برای تنظیم و امضای قرارداد نهایی ادامه یافت. این روند در شرایطی پیش می‌رفت که دولت زاهدی در پی بازگرداندن درآمد‌های نفتی بود و شرکت‌های خارجی نیز می‌کوشیدند کنترل عملیاتی و تجاری صنعت نفت را دوباره به دست آورند. [۳]
بر اساس توافق شکل‌گرفته، شرکت نفت انگلیس و ایران که بعد‌ها با نام بریتیش پترولیوم (B.P) شناخته شد، ۴۰ درصد سهام کنسرسیوم را در اختیار گرفت. پنج شرکت آمریکایی نیز مجموعاً ۴۰ درصد سهام را به دست آوردند. سهم شرکت رویال داچ شل هلندی ـ انگلیسی ۱۴ درصد و سهم شرکت نفت فرانسه ۶ درصد بود. بدین ترتیب، شرکت بریتانیایی با وجود بحران ناشی از ملی‌شدن نفت، بار دیگر در ساختار بهره‌برداری از منابع ایران جایگاهی محوری پیدا کرد و شرکت‌های آمریکایی نیز به بازیگران اصلی صنعت نفت کشور تبدیل شدند. [۴]
قرارداد کنسرسیوم برای تصویب به مجلس شورای ملی و مجلس سنا ارائه شد. این توافق که به قرارداد «امینی ـ پیج» نیز شهرت یافت، در ۲۹ مهر ۱۳۳۳ در مجلس شورای ملی و ۷ آبان در مجلس سنا به تصویب رسید و بلافاصله با امضای محمدرضا شاه رسمیت یافت.
مفاد قرارداد
قرارداد کنسرسیوم از نظر حقوقی، مالکیت ایران بر منابع و تأسیسات نفتی را به رسمیت می‌شناخت؛ اما میان مالکیت رسمی و اختیار واقعی بهره‌برداری فاصله‌ای جدی ایجاد می‌کرد. بر اساس قرارداد، مدت اصلی توافق ۲۵ سال بود و امکان تمدید آن برای سه دوره پنج‌ساله دیگر نیز پیش‌بینی شده بود. بنابراین، چارچوب همکاری می‌توانست تا ۴۰ سال ادامه یابد. حوزه عملیاتی کنسرسیوم نیز عمدتاً همان محدوده‌ای بود که پیش‌تر در اختیار شرکت نفت انگلیس و ایران قرار داشت. [۵]
مهم‌ترین بخش اجرایی قرارداد، واگذاری عملیات اصلی صنعت نفت به دو شرکت عامل بود: یکی برای اکتشاف و تولید و دیگری برای تصفیه. این شرکت‌ها طبق قوانین هلند تأسیس می‌شدند، در ایران به ثبت می‌رسیدند و مسئولیت فعالیت‌هایی همچون اکتشاف، حفاری، استخراج، پالایش، ذخیره‌سازی و حمل‌ونقل نفت را بر عهده می‌گرفتند. بر اساس ماده ۴ قرارداد، اختیارات گسترده‌ای برای انجام این عملیات به شرکت اکتشاف و تولید داده شده بود. همچنین، مطابق ماده ۶، شرکت ملی نفت ایران موظف بود بخش عمده موجودی انبارها، ماشین‌آلات، تجهیزات حفاری و وسایل حمل‌ونقل مربوط به حوزه قرارداد را به شرکت‌های عامل تحویل دهد. در نتیجه، شرکت ملی نفت ایران با وجود برخورداری از عنوان مالک، از کنترل مستقیم بسیاری از فعالیت‌های اصلی صنعت نفت محروم می‌ماند.
این محدودیت در ماده ۴۱ قرارداد آشکارتر می‌شد. مطابق جزء «ب» این ماده، هیچ اقدام قانون‌گذاری یا اداری از سوی ایران یا مقامات دولتی، اعم از مرکزی و محلی، نمی‌توانست قرارداد را لغو کند، تغییر دهد یا مانع اجرای آن شود و هرگونه اصلاح یا تغییر نیز به توافق طرف‌های قرارداد نیاز داشت. چنین شرطی، امکان اعمال یک‌جانبه حاکمیت قانون‌گذار ایرانی بر ترتیبات قراردادی را محدود می‌کرد و به‌طورکلی با روح ملی‌شدن صنعت نفت سازگار نبود. [۶]
از نظر مالی نیز قرارداد ترتیباتی برقرار می‌کرد که ظاهر آن تقسیم برابر درآمد‌ها بود، اما سازوکار محاسبه و پرداخت‌ها پیچیدگی‌های خاصی داشت. قرار بود ۵۰ درصد درآمد مربوط به نفت در قالب مالیات به دولت ایران پرداخت شود و شرکت ملی نفت نیز مبلغی معادل یک‌هشتم بهای نفت خام را تحت عنوان «پرداخت مشخص» دریافت کند؛ با این حال، این پرداخت در پایان سال از حساب مالیات دولت کسر می‌شد و در نتیجه، سهم دریافتی ایران از همان نسبت ۵۰ درصد فراتر نمی‌رفت. [۷]
مسئله دیگر، غرامت شرکت نفت انگلیس و ایران بود. بر اساس ترتیبات مالی قرارداد، ایران متعهد شد ۲۵ میلیون لیره استرلینگ بابت غرامت و بهای دارایی‌های مربوط به پخش و پالایشگاه کرمانشاه بپردازد. همچنین پرداخت‌هایی بابت تأسیسات مستهلک‌نشده پیش‌بینی شد. در کنار آن، دیگر اعضای کنسرسیوم نیز متعهد شدند مبالغی را به شرکت سابق پرداخت کنند که در منابع مورد استناد، مجموع دریافتی شرکت بریتانیایی از این محل‌ها و غرامت ایران با ارقام متفاوتی گزارش شده است. نکته اساسی این بود که شرکت سابق، با وجود پایان‌یافتن امتیاز پیشین، نه‌تنها از ساختار جدید کنار گذاشته نشد، بلکه ۴۰ درصد سهام کنسرسیوم را نیز در اختیار گرفت. [۸]
ترتیبات فروش نفت نیز محدودیت‌های دیگری ایجاد می‌کرد. نفت خام استخراج‌شده به اعضای کنسرسیوم فروخته می‌شد و شرکت‌های عامل در فرایند بهره‌برداری و عرضه آن به بازار نقش اصلی داشتند. تعیین قیمت‌های مبنای فروش و نحوه محاسبه درآمد کشور‌های تولیدکننده، از موضوعات مورد انتقاد منتقدان نظام بین‌المللی نفت بود. همچنین، پرداخت درآمد‌های نفتی ایران بر پایه لیره استرلینگ، در شرایطی که کشور به ارز‌های دیگری از جمله دلار نیاز داشت، می‌توانست هزینه‌های تبدیل ارز و آثار نوسانات نرخ برابری را به دولت تحمیل کند.
تصویب در فضای اختناق
دولت زاهدی از آغاز مذاکرات می‌کوشید توافق نفتی را به‌عنوان دستاوردی بزرگ معرفی کند. بازگشت درآمد‌های نفتی و رفع بحران اقتصادی، مهم‌ترین محور تبلیغات رسمی بود، اما این تبلیغات با فضای سیاسی پس از کودتای ۲۸ مرداد همراه شده بود؛ فضایی که در آن بسیاری از مخالفان دولت، از جمله فعالان جبهه ملی و شماری از نیرو‌های مذهبی و سیاسی، با محدودیت، بازداشت یا زندان روبه‌رو بودند. محاکمه نظامی دکتر مصدق و سرتیپ ریاحی نیز در همان ماه‌هایی جریان داشت که مذاکرات کنسرسیوم پیش می‌رفت. چنین وضعیتی، امکان شکل‌گیری بحثی آزاد و عمومی درباره یکی از مهم‌ترین قرارداد‌های اقتصادی کشور را ناممکن می‌کرد. [۹]
علیرغم فضای اختناق و سرکوب حاکم بر کشور، مخالفت با قرارداد پیش از تصویب نهایی آن آشکار شد. در ۱۸ مرداد ۱۳۳۳، جمعی از روحانیان، استادان دانشگاه و چهره‌های سیاسی و اجتماعی در نامه‌ای اعتراض خود را اعلام کردند و از نمایندگان مجلسین خواستند از تصویب قرارداد خودداری کنند. در میان امضاکنندگان، نام‌هایی، چون آیت‌الله فیروزآبادی، آیت‌الله زنجانی، آیت‌الله غروی، آیت‌الله طالقانی، علامه علی‌اکبر دهخدا، مهندس مهدی بازرگان و دکتر یدالله سحابی دیده می‌شد. همچنین حزب زحمتکشان نیز با انتشار اعلامیه‌ای به مخالفت با قرارداد پرداخت. [۱۰]
با این حال، روند تصویب قرارداد به گونه‌ای پیش رفت که امکان تغییر مفاد آن عملاً وجود نداشت و دولت متن توافق را در قالب ماده واحده به مجلس ارائه کرد. در مجلس شورای ملی، محمد درخشش، نادعلی کریمی، مصطفی کاشانی و سید ابوالحسن حائری‌زاده از جمله مخالفان بودند. در مجلس سنا نیز ابوالفضل لسانی، رضاعلی دیوان‌بیگی، جعفر شریف‌امامی و محمود حسابی انتقاد‌هایی مطرح کردند. [۱۱]
برای نمونه، محمد درخشش در جریان بررسی لایحه، قرارداد را نشانه وابستگی طبقه حاکم به بیگانگان دانست و از منظر حقوقی و مالی به آن حمله کرد. او معتقد بود توافق جدید با قانون ملی‌شدن نفت و آرمان‌های مردم ایران تعارض دارد. اما به هر ترتیب، شاه به نمایندگان مجلسین هشدار داده بود که رأی مخالف به لایحه را رأی مخالف به شخص خود تلقی خواهد کرد. سرانجام مجلس شورای ملی در ۲۹ مهر ۱۳۳۳ (۲۱ اکتبر ۱۹۵۴)، قرارداد را با ۱۱۳ رأی موافق، ۵ رأی مخالف و ۱۰ رأی ممتنع تصویب کرد. چند روز بعد مجلس سنا نیز با اکثریت موافق و تنها ۴ رأی مخالف و ۴ رأی ممتنع آن را به تصویب رساند و شاه روز ۷ آبان ۱۳۳۳ (۲۹ اکتبر ۱۹۵۴) آن را امضا کرد. [۱۲]
جمع‌بندی
قرارداد کنسرسیوم در شرایطی به تصویب رسید که دولت فضل‌الله زاهدی بازگرداندن درآمد‌های نفتی را ضرورتی اقتصادی و سیاسی معرفی می‌کرد، لیکن سازوکار توافق نشان داد که این هدف با واگذاری بخش مهمی از اختیار عملیاتی صنعت نفت ایران به شرکت‌های خارجی دنبال گردید. هرچند مالکیت ایران بر منابع و تأسیسات نفتی به رسمیت شناخته شد، اما شرکت ملی نفت از قدرتی متناسب با این مالکیت برخوردار نبود و شرکت‌های خارجی بار دیگر اداره بخش‌های اصلی صنعت نفت را به دست گرفتند. از سوی دیگر، اهمیت تاریخی قرارداد تنها به مفاد اقتصادی آن محدود نمی‌شود و تصویب توافق در شرایط محدودیت فعالیت مخالفان، غلبه فضای سرکوب در جامعه و حمایت آشکار شاه از لایحه، نشان‌دهنده پیوند میان سیاست نفتی دولتِ برآمده از کودتا و ساختار سیاسی جدید ایران بود.
پی‌نوشت‌ها
[۱]عاقلی، باقر (۱۳۷۰). نخست‌وزیران ایران، چاپ اول، تهران: انتشارات جاویدان، ص ۸۱۶.
[۲]همان، ص ۸۱۹.
[۳]فروزنده، مسعود (۱۳۹۸). تاریخ صنعت نفت ایران، جلد اول (۱۳۵۷ ـ ۱۲۸۰)، چاپ اول، تهران: انتشارات روابط عمومی وزارت نفت، ص ۴۰۶.
[۴]عاقلی، همان، ص ۸۲۱.
[۵]راسخی لنگرودی، احمد (۱۳۸۴). موج نفت (تاریخ نفت ایران از امتیاز تا قرارداد)، چاپ اول، تهران: انتشارات اطلاعات، ص ۲۵۸.
[۶]همان، ص ۲۵۹.
[۷]همان.
[۸]عاقلی، همان، صص ۸۲۳ ـ ۸۲۵.
[۹]مهدی‌نیا، جعفر (۱۳۶۸). زندگی سیاسی علی امینی، چاپ اول، تهران: انتشارات پاسارگاد، صص ۵۲ و ۵۳.
[۱۰]فروزنده، همان، ص ۴۰۷.
[۱۱]عاقلی، همان، صص ۸۲۶ و ۸۲۷.
[۱۲]علم، مصطفی (۱۳۷۱). نفت؛ قدرت و اصول، ترجمه غلامحسین صالحیار، چاپ اول، تهران: انتشارات اطلاعات، ص ۵۰۷.
