هیاهو برای هیچ
پایگاه اطلاعرسانی مرکز اسناد انقلاب اسلامی - فریده باوریان؛ قرارداد سنموریتس نقطهی عطفی در تاریخ قراردادهای نفتی ایران تا آن زمان است. با انعقاد این قرارداد، نفت مهمترین تأمینکنندهی سرمایههای لازم برای اجرای پروژهای عمرانی تجددگرای شاه شد، و دولت به تنها سرچشمهی قدرت اقتصادی، اجتماعی و سیاسی تبدیل گردید. این قرارداد که پیامدهای انکارناپذیری در جامعهی ایران برجای نهاد، هیچ تفاوتی با قرارداد کنسرسیوم ۱۳۳۳ نداشت، و به نحوی مهر تأییدی بر حضور مجدد بیگانگان در صنعت نفت ایران بود.
مقدمه
قراردادهای نفتی به عنوان یکی از عوامل نفوذ اقتصادی–سیاسی در ایران با واگذاری امتیازات متنوع به افراد و کشورها از زمان پیدایش نفت در دوران قاجار، آغاز شد و تا دورهی محمدرضاشاه و ورود آمریکاییها بعد از جنگ جهانی دوم به عرصهی نفت ایران ادامه یافت. این قراردادها نقش بسیار مهمی در تعیین سیاستهای داخلی و خارجی پهلوی دوم داشتهاند. لکن باتوجه به وابستگی شدید حکومت محمدرضاشاه به کشورهای غربی، بسیاری از منافع کشور در این زمینه نادیده گرفته میشد؛ همین امر باعث شد تا واگذاری این امتیازهای نفتی بخش مهمی از چالشها و گرفتارهای کشور را رقم بزند. در این راستا، با ملیشدن صنعت نفت، ایران علیرغم محاصرهی اقتصادی و فشار سیاسی تن به واگذاری مجدد نفت به بیگانگان نداد و این امر صرفاً پس از کودتای ۲۸ مرداد و در دورهی نخست وزیری زاهدی بهوقوع پیوست. در پنجم شهریور ۱۳۳۲ بود که مجدداً برای عقد قراردادهای نفتی مذاکراتی صورت گرفت و در آذر ۱۳۳۲ اولین قدم، برقراری روابط سیاسی ایران و انگلستان با مذاکرات موفقی دربارهی تشکیل کنسرسیوم در ایران برداشته شد. بهدنبال این توافق، مذاکراتی در تیر ماه ۱۳۳۳میان علی امینی، وزیر دارایی، و هوارد پیچ، نمایندهی کنسرسیوم، آغاز گردید که موفقیتآمیز بود. سرانجام دولت زاهدی، در هجدهم مهرماه ۱۳۳۳، لایحهی قرارداد کنسرسیوم را به مجلس شورای ملی ارائه داد، که در ۲۹ مهرماه ۱۳۳۳ به تصویب مجلس شورای ملی رسید. بر اساس این طرح، کنسرسیومی از شرکتهای نفتی تشکیل و به صورت۵۰-۵۰ عواید نفت ایران را با دولت ایران تقسیم کردند. با این اقدام خیلی زود مشخص شد که ملیشدن صنعت نفت قانونی تزئینی بیش نیست و اکنون به جای بریتیش پترولیوم این کنسرسیوم است که سهم بیشتری از نفت ایران را استخراج و بهرهبرداری میکند. با امضای این قرارداد انگلیسیها توانستند، جای پای خود را در صنعت نفت ایران محکم کنند و ایالات متحده بازیگر عمده در صحنهی نفت و سیاست متغیر خاورمیانه شود. قرارداد مذکور حدود دو دهه بر مناسبات نفتی ایران و خریداران خارجی حاکم شد تا اینکه سرانجام در هشتم مرداد ماه ۱۳۵۲، با جایگزینی قرارداد جدیدی تحت عنوان «قرارداد فروش و خرید نفت» توسط خاتمه یافت. این قرارداد که با نام «سنموریتس» یا «کنسرسیوم دوم» هم شناخته میشود سبب شد تا درآمدهای نفتی سیر صعودی بپیماید، و تا سال ۱۳۴۲ درآمد سالانه، رشد حداقلی ده درصدی بهخود گرفت. با توجه به این مسئله، در ذیل در پی واکاوی ماهیت قرارداد سنموریتس، مفاد و پیامدهای آن در جامعه هستیم.
زمینههای انعقاد قرارداد سنموریتس
با تأسیس اوپک در سال ۱۳۳۹، شرایط اقتصاد نفتی در جهان تغییر کرد و کشورهای عضو در پی تحصیل سود بیشتر و تحکیم حاکمیت بر منابع نفتی خود برآمدند. عربستان سعودی که در سال ۱۳۲۹، با تهدید به ملیکردن صنایع نفت خود، شرکت آمریکایی آرامکو را وادار به سود۵۰–۵۰ نموده بود، در سال ۱۳۵۱، بیست و پنج درصد از سهام آرامکو را از آن خود کرد و در سال ۱۳۵۳، کل سود خالص خود را به هشتاد درصد افزایش داد. در این عرصه کویتیها هم که توانسته بودند سهم خود را از سود منابع نفتی در سال ۱۳۲۷ به ۵۰ درصد برسانند، در سال ۱۳۵۲، آن را به شصت درصد افزایش دادند. در قطر، ونزوئلا و دیگر کشورهای نفتخیز نیز همین شرایط حاکم بود. در چنین وضعیتی و با گذشت بیست سال از اجرای قرارداد کنسرسیوم، ایران نتوانسته بود تغییری در سیاستهای نفتی خود به وجود آورد (نوائیان،۱۳۹۳: ۱۲).
در همین راستا، از اواسط دههی۴۰، در پارهای از موارد چون حفظ و حراست ذخائر نفتی، هدردادن گازهای تولیدی همراه با نفت خام، ارائهی برنامههای مشخص افزایش ظرفیت تولید و نامساعد بودن شرایط مالی حاکم بر قرارداد، اختلاف نظر اساسی بین شرکت ملی نفت ایران و شرکتهای عضو کنسرسیوم شروع شد (مینا، ۱۳۷۷). از سویی با آغاز دههی ۱۳۵۰، شاه برنامهی گستردهای برای خرید تسلیحات نظامی و تقویت پایههای قدرت خود ترتیب داد و از طرف دیگر برای رسیدن به آنچه خود «رسیدن به دروازههای تمدن بزرگ» مینامید، نیاز به منابع مالی داشت (ازغندی، ۱۳۷۶: ۳۱۵). با این شرایط زمینه برای انعقاد قرارداد جدید فراهم گردید و قرارداد کنسرسیوم، که اعضای آن مکرراً قرارداد را نقض کرده بودند، لغو شد.
انعقاد قرارداد سنموریتس
در سال ۱۳۴۹، ارقامی منتشر شد که بر مبنای آن سهم ایران از نفت خود یکدوازدهم قیمت واقعی آن بود. در این زمان، عدم التزام کنسرسیوم به تعهدات خود تا جایی بالا گرفت که رسماً از طرف شاه به شرکتهای عضو آن اولتیماتوم داده شد. محمدرضاشاه در سخنرانی اعلام داشت که کنسرسیوم در اجرای تعهدات خود ضعف نشان داده و در کلیهی مراحل، منافع ایران را، آن چنانکه در متن قرارداد تصریحشده، در نظر نداشته است. او طی این سخنان به انتقاد از قرارداد ۱۹۳۳ پرداخت و اعتراف کرد که ایران مجبور به امضای این قرارداد بوده است. شاه اشاره کرد با توجه به تغییر شرایط بینالمللی، قرارداد نفتی سال۱۹۳۳دیگر مقرون به صرفه نیست. با استناد به سخنان شاه روزنامهی اطلاعات نوشت: «قرارداد جدید نفت تمدید نمیشود و ایران صنعت نفت را رأساً بدست میگیرد.» (اطلاعات،۴/۱۱/۱۳۵۱). پس از آن در زمستان ۱۳۵۱، نمایندگان کنسرسیوم برای مذاکره با شاه پیرامون نحوهی تجدیدنظر در قرارداد ۱۳۳۳ چندبار راهی «سنموریتس»، تفریحگاه زمستانی وی در سوئیس، شدند. در آخرین ملاقات که با حضور دکتر رضا فلاح، در اسفند ۱۳۵۱، برگزار شد موافقتنامهای تنظیم گردید. این موافقتنامه که به سند سنموریتس معروف شد، مبنای گفتوگوهای بعدی گردید. در موافقتنامهی مذکور، ترتیبات تازهای برای فروش نفت از سوی ایران به کنسرسیوم داده شد (مینا،۱۳۷۷). چند روز بعد، دکتر اقبال، رئیس وقت شرکت نفت، در پیامی رادیویی به مناسبت آغاز نوروز ۱۳۵۲ فرارسیدن دورانی تازه در صنعت نفت ایران را به اطلاع مردم رساند: «شرکت ملی نفت از این پس کلیهی امور صنایع گستردهی نفت را رأسا عهدهدار خواهد بود و ایران باید یکی از بزرگترین شرکتهای نفت جهان محسوب شود» (زاهد و ماشاءالهی، ۱۳۹۱: ۶۷).
در نهایت مذاکراتی که در سنموریتس آغاز گردیده بود، پس از پنج دور مذاکره در تهران و لندن در۳۰ خرداد ۱۳۵۲ در تهران، منجر به تنظیم قراردادی شد. در پایان سومین دورهی مذاکرات در تهران، چون توافق کامل نسبت به کلیهی موضوعات حاصل شد، یادداشت مفصلی حاوی شرح تکلیف همهی مطالب تهیه شد که متن نهایی قرارداد براساس مندرجات آن تنظیم گردید و تحت عنوان «فروش و خرید نفت» به امضای طرفین رسید (روحانی،۱۳۵۶: ۳۸۷-۳۸۶). بهدنبال انتشار این خبر، خبری نیز انتشار یافت که انعقاد سنموریتس در اقتصاد ایران فصل درخشان و جدیدی باز خواهدکرد. بنابراین، سیلی از تبریکات از سوی اصناف و مردم در روزنامهها منتشرشد و حتی کمیتهای تشکیل شد تا برای بازگشت شاه از آمریکا، مراسم تشکر ملت برگزار شود. به دنبال آن تهیهی متن مزبور در اواسط تیرماه ،۱۳۵۲پایان یافت و قرارداد جدید در بیست و پنجم تیر به تصویب هیئت وزیران رسید و در بیست و هشتم این ماه به مجلسین تحویل گردید (ازغندی،۱۳۷۶: ۳۱۲). در این روز، روزنامهی اطلاعات سخنانی از امیرعباس هویدا چاپ کرد؛ «امروز ما اختیار ثروت خود را به دست گرفتیم... در مقابل قدرت خارجیها تسلیم نشدیم و سازش نکردیم. قرارداد جدید بساط قبلی را که همهی کارهای نفت در لندن انجام میشد، برچید». هویدا در این نطق اعلام کرد دست شرکتهای خارجی در عملیات نفت کوتاه شده و اختیارات آنها به شرکت ملی نفت ایران تفویض میگردد. صنعت نفت ایران با اجرای قرارداد جدید تاریخ نوینی را آغاز مینماید (اطلاعات، ۲۸/۴/۱۳۵۲). بعد از این صحبتها بود که نمایندگان مجلس بیست و سوم یک فوریت ماده واحده این لایحه را تصویب کردند. براساس این ماده قرارداد کنسرسیوم آبان ۱۳۳۳ و ملحقات آن لغوگردید. دولت هویدا لایحهی کنسرسیوم را به مجلس شورای ملی داد، که در صحن علنی مجلس در دو جلسهی فوقالعاده به ریاست عبدالله ریاضی در روز سهشنبه دوم مرداد ماه ۱۳۵۲، بررسی شد. در آن روز، هجده نماینده در موافقت با لایحه نطق کردند و به تمجید از آن پرداختند. نمایندگان موافق در تحلیلهای خود این قرارداد را از بزرگترین رویدادهای تاریخ ایران، پیروزی بزرگ، منشاء تحول و حیاتی نوین، خاتمهدهنده به حکومت انحصارات نفتی، ثمرهی مبارزات ضداستعماری ملت ایران، بزرگترین لایحهی انقلابی، از جلوههای درخشان سیاست مستقل ملی، سند پیروزی شاهنشاه و ملت ایران، مایهی ترقی و پیشرفت، درهای سعادت و نیکبختی و... عنوان کردند (مشروح مذاکرات مجلس،۲/۵/۱۳۵۲). در نهایت از جانب نمایندگان حاضر در جلسه نسبت به این پیشنهاد مخالفتی ابراز نشد و در نشست ۱۲۱ مجلس شورای ملی با ۲۳۸رأی موافق به فوریت آن رأی مثبت داده شد و برای تصویب به مجلس سنا فرستاده شد. در روز هشتم مرداد، لایحهی مذکور در مجلس سنا به تصویب رسید و از نهم این ماه با توشیح شاه شکل قانونی بهخود گرفت. قرارداد جدید پساز یکسری تبلیغات به موقع اجرا گذارده شد (تفرشی، ۱۳۶۵: ۴۲).
اما انعقاد این قرارداد شاه را بسیار مغرور کرد. چنانکه گویی در برابر شرکتهای نفتی به پیروزی بزرگی دست یافته است. شاه حداقل در مذاکرات محرمانه اعتراف میکرد که قرارداد کنسرسیوم اول، قراردادی استعماری بوده و او بالاجبار به آن تن داده است و اینک درصدد بود به مردم کشور بقبولاند که دیگر شیوهی خلاف قاعده در روابط نفتی ایران با کنسرسیوم فراهم نخواهد شد. در همین راستا، چنان در تمجید از شاه در رسانهها و مجامع داخلی زیادهروی شد که حتی علم هم آن را انزجارآمیز ارزیابی کرده است. علم ضمن اشاره به تسلط آمریکا به مقدرات نفتی و سیاسی عربستان سعودی، به طور تلویحی اشاره میکند که این وضعیت به نوعی در ایران هم حاکم شده است (ابراهیمزاده، ۱۳۹۶). قرارداد سنموریتس با پیروزی انقلاب ۱۳۵۷ لغو شد. پس از پیروزی، شورای انقلاب کلیهی فعالیتهای استخراج، اکتشاف و فروش نفت را به دولت واگذار و از کنسرسیوم خلع ید کرد و ادارهی صنعت نفت مجدداً در اختیار ایران قرار گرفت (تفرشی،۱۳۶۵: ۴۲).
مفاد قرارداد سنموریتس
قرارداد سنموریتس مشتمل بر یک مقدمه، ۲۳ ماده و سه ضمیمه بود که برمبنای واحد پول دلار تصویبگردید. اصول مهم مشروحهی آن عبارت بودند از؛
- شرکت ملی نفت ایران، علاوه بر مالکیت مطلق تأسیسات و ذخائر نفتی، اداره و کنترل کامل عملیات صنعت نفت در حوزه قرارداد را کلاً به عهده گرفت.
- با انحلال دو شرکت اکتشاف و تصفیهی نفت، یک شرکت غیر انتفاعی به نام شرکت خدمات نفت توسط شرکتهای عضو کنسرسیوم در ایران تأسیس شد.
- کلیهی سرمایهگذاریهای لازم در حوزهی قرارداد به عهدهی شرکت ملی نفت، که مالک و ادارهکنندهی تأسیسات و عملیات بود، قرار داشت.
- شرکت ملی نفت ایران اطلاعات مربوط به جنبههایی از عملیات را که مورد درخواست اعضای کنسرسیوم باشد، در اختیار آنان قرار خواهد داد.
- در این قرارداد، معادل۳۰ درصد از مساحت حوزهی عملیات نسبت به قرارداد کنسرسیوم اول کاسته شد.
- مدت۲۰ سال از تاریخ اجرای قرارداد برای آن تعیین گردید (مینا، ۱۳۷۷ و زاهد و ماشاءالهی، ۱۳۹۱: ۶۷-۶۸).
پیامدهای قرارداد سنموریتس
با انغقاد قرارداد سنموریتس، شاه سعی کرد ضمن استفاده از درآمدهای نفتی، با استفاده از این اهرم بتواند وجههی داخلی و بینالمللی خود را نیز افزایش دهد. همچنین رؤیای رضاشاه برای برپایی یک دولت فراگیر را به اجرا درآورد (میلانی،۱۳۸۵: ۱۸۶-۱۸۵). پس از انعقاد این قرارداد، با تحریم نفت از سوی اعراب در پی جنگ یوم کیپور واقعهی «شوک نفتی» به وقوع پیوست و قیمت نفت در سال ۱۳۵۳ تقریباً چهار برابر شد. ایران با استفاده از این فرصت به تولید و فروش بیشتر نفت پرداخت، اما این امر موجب بالارفتن نقدینگی گردید و این نقدینگی به جای آنکه صرف توسعهی ایران شود، در راه خرید اسلحه از آمریکا و تجهیز تسلیحاتی، هزینه شد (سمیعی و عباسی، ۱۳۹۷: ۱۲۶-۱۲۴). به این ترتیب، خریدهای تسلیحاتی ایران که در سال ۱۳۴۹، به کمتر از ۸۹ میلیون دلار بالغ میشد، در سال۱۳۵۳، پس از انعقاد قرارداد جدید، از مرز ۳ میلیارد و ۶۸۰ میلیون دلار گذشت و در سال ۱۳۵۴، به رقم خیرهکنندهی ۶ میلیارد و ۳۲۵ میلیون دلار رسید. این میزان، رقمی معادل۴۰ درصد بودجهی کشور بود (نوائیان، ۱۳۹۳: ۱۲). ایران در سال ۱۳۵۴، در میان کشورهای جهان، اولین خریدار تجهیزات نظامی صادراتی و هفتمین کشور هزینهکننده در این بخش بود. اما فرآیند نظامیکردن ایران، وابستگی به ایالات متحده را شدت بخشید (میلانی،۱۳۸۵: ۱۸۶-۱۸۵). افزایش قیمت نفت و در کنار آن افزایش تولید سبب شد که درآمدهای حاصله مهمترین و حیاتیترین بخش بودجهی دولت را تشکیل دهد، بهگونهای که در سال ۱۳۵۳ حدود ۸۴ درصد از کل درآمد دولت به دست آمده از فروش نفت بود.
دسترسی دولت به این حجم عظیم سرمایه باعث گردید که رژیم تأکید کمتری بر درآمدهای حاصله از مالیات داشته باشد. امری که منجر به استقلال نسبی رژیم از جامعه به شکل وسیعتری شد (مقصودی، ۱۳۸۶: ۴۰۸). در آن مقطع، بخش نفت هرچند به لحاظ فنی بخشی از اقتصاد كشور بود اما از آن جدا ماند. باتوجه به اینکه بازدهی نفت وابستگی بسیار ناچیزی به ابزارهای داخلی تولید داشت و به ویژه سهم نفت از کل نیروی کار کشور بسیار ناچیز بود، عایدات نفت، نوعی عایدی دولتی محسوب میشد. همین امر استقلال فنی-اقتصادی بخش نفت را به استقلال اجتماعی-اقتصادی دولت تبدیل کرد و جایگاه تاریخی دولت را واژگون ساخت. درآمدهای نفتی همچنین موجب بزرگشدن حجم دولت گردید و ناکارآمدی دولت و افت شاخصهای بهرهوری را تشدید کرد. در حالیکه انتظارات جامعه متناسب با افزایش درآمدهای نفتی افزایش مییافت با کاهش بهرهوری و افزایش ناکارآمدی دولت توان دولت برای تحقق این انتظارات در حال کاهش بود و این مسئله یعنی فاصلهی بین انتظارات و میزان تحقق آن، بحران در روابط دولت و جامعه را تشدید کرد (حسینزاده و همکاران، ۱۴۰۱: ۱۵). پس از چند برابر شدن درآمدهای نفتی، شاه به ایجاد و تقویت نهادهایی چون سازمان برنامه و بودجه، ارتش و ساواک، و تشکیل حزب رستاخیز پرداخت. نهادهایی که مستقیماً برآمده از اقتصاد رانتی دولت تحصیلدار محمدرضا شاه بود. در این راستا، ایران به دومین صادرکنندهی نفت در جهان و یکی از بزرگترین دریافتکنندگان این ثروت تبدیل شد (مقصودی، ۱۳۸۶: ۴۰۹-۴۰۸).
نتیجهگیری
قرارداد سنموریتس ضمن باقیماندن بسیاری از مفاد قرارداد قبلی، امتیازات بیشتری به ایران داد و دارای محسناتی بود. با این حال، مدت قرارداد تا ۲۰ سال در نظر گرفته شد. این درحالی بود که در این زمان اغلب کشورهای توسعهنیافتهی صاحب نفت، به دلیل وقوع تغییرات عمده در صنعت نفت، نظیر امکان بهرهبرداری از نفت بدون ورود شرکتهای نفتی، اعلام کمشدن ذخایر نفتی و مانند آن، اقدام به عقد قراردادهای بلند مدت نکرده و غالباً در دورههای کوتاهمدت، قراردادهایی امضا میکردند. از سویی حق آزادی عمل در قیمتگذاری نفت از شرکت ملی نفت سلب شد و تنها به این بسنده شد که درآمد نفتی ایران باید حداکثر برابر درآمد کشورهای تولیدکنندهی نفت خلیجفارس باشد. علاوهبراین، تولید نفت ایران بستگی به میزان نیازهای نفتی کنسرسیوم داشت. شرکتهای عضو کنسرسیوم جدید، همان اعضای سابق با همان میزان سهام قبلی بودند که همین امر تا اندازهای نشاندهندهی ماهیت محافظهکارانه و بیاثر قرارداد بود و نشان میداد قرارداد مذکور به عبارتی تکرار کنسرسیوم اول و تداوم حضور بیگانگان در صنعت نفت ایران است.
منابع
- ابراهیمزاده، فرزانه(۱۳۹۶)، روزی که نفت واقعا ملی شد؛ ایران چگونه قرارداد کنسرسیوم را بعد از ۲۰ سال لغو کرد؟ http://tarikhirani.ir/fa/news/۵۹۴۶/
- ازغندی، علیرضا(۱۳۷۶)، روابط خارجی ایران ۱۳۵۷-۱۳۲۰، تهران: قومس.
- تفرشی، مجید(۱۳۶۵)، سابقه سیاسی نفت در ایران، مجله اقتصادی-سیاسی.
- حسینزاده، حسین، اکبرزاده، فریدون و همکاران(۱۴۰۱)، بررسی و ارزیابی پیامدهای سیاسی اقتصاد نفتی پهلوی دوم، فصلنامه سپهر سیاست.
- روحانی، فؤاد(۱۳۵۶)، صنعت نفت ایران بیست سال پس از ملی شدن، تهران: شرکت سهامی کتابهای جیبی.
- روزنامه اطلاعات.
- زاهد، فیاض و ژامک ماشاءالهی(۱۳۹۱)، تأثیرات اقتصادی و اجتماعی بالارفتن قیمت نفت در ایران مقارن با سال ۱۳۵۲هـ.ش/۱۹۷۳ م،فصلنامه مسکویه.
- سمیعی اصفهانی، علیرضا و عباسی، عالیه(۱۳۹۷)، دولت رانتی و چالشهای دولتسازی در عصر پهلوی(۵۷-۱۳۳۲)، رهیافتهای سیاسی و بینالمللی.
- مشروح مذاکرات مجلس شورای ملی دوره بیست و سوم.
- مقصودی، مجتبی(۱۳۸۶)، تحولات سیاسی اجتماعی ایران(۵۷-۱۳۲۰)، تهران: روزنه.
- میلانی، محسن(۱۳۸۵)، شکلگیری انقلاباسلامی، مترجم مجتبی عطار زاده، تهران:گام نو.
- مینا، پرویز(۱۳۷۷)، تحول صنعت نفت ایران: نگاهی از درون، ویراستارغلامرضا افخمی، سایت بنیاد مطالعات ایران.
- نوائیان رودسری، جواد(۴/۹/۱۳۹۴)، بازخوانی سیاستهای نفتی دوره پهلوی تفاهمنامه سنموریتس مهر تأیید برحضور بیگانگان در صنعت نفت، روزنامه خراسان.